乌鲁木齐市城市管理行政综合执法机关自2002年5月成立以来，至今已走过了八年的风雨历程。为总结经验，查找问题，激励斗志，更好地开展城管综合执法工作，近日，乌鲁木齐市行政执法局组织人员对建局8年来发挥的作用、取得的成效、存在的矛盾和问题、破解问题的对策等进行梳理总结。

                       探索中前进   实践中发展
                 ――乌鲁木齐市城管行政综合执法机关成立八周年
                 

    在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点，是为了解决原体制存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，是政府提高办事效率、降低执法成本、创新管理机制的重要举措。乌鲁木齐市作为国务院批准的82个试点城市之一，于2002年5月成立了市、区两级城管行政综合执法机关。在市委、市政府的正确领导和社会各界的关心支持下，全机关紧扣全市的中心工作，围绕“坚持文明执法，构建和谐城管”的目标和建设“政治强、业务精、纪律严、作风硬、形象好”执法队伍的要求，积极探索，勇于实践，依法履职，文明执法，忠实履行城管卫士的职责，坚决完成党和政府交办的工作任务，为落实中央、国务院关于深化行政体制改革、推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作要求，不断提高工作效率、降低执法成本、解决各种固有矛盾和问题等做出积极贡献。

发挥了至关重要作用，取得显著的工作成效
    按照国务院和自治区人民政府《关于在乌鲁木齐市开展集中行政处罚权试点工作的复函》的要求和《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》赋予的职能，市城市管理行政综合执法机关承担了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政道路方面的全部以及环保管理方面的噪音污染和有毒气体排放行为、公安交通管理方面的侵占道路行为、工商管理方面的无证商贩经营行为、建筑施工工地管理方面的无证施工行为共计8个管理领域、142项行政处罚权，执法涉及的法律、法规、规章达49部（其中法律11部，行政法规7部，地方性法规10部，国家部委规章10部，地方政府规章11部）。目前，乌鲁木齐市人大将城市管理行政综合执法地方性法规纳入立法计划，这将是继青岛、厦门、西安、广州、浙江省等省市城市之后再次出台的城管执法地方性法规，必将进一步完善和规范我市城市管理法制环境。
    城管行政综合执法机关实行“一支队伍、统一指挥、以块为主、分级管理”的管理模式。各区行政执法局与区行政执法大队实行一套机构、两块牌子，属各区直接领导，业务上受市局领导；市行政执法局是市人民政府主管全市城市管理行政综合执法、相对集中行使行政处罚权的政府职能部门，下设一个执法支队，内设办公室、政治处、法制处、指挥督查处、纪检监察室、基建违法检查处六个职能处（室）。全市的城管执法人员来源基本上是通过市人事部门公开招考录用和军转干部安置两条渠道，实行公务员制度管理。目前，全市有行政综合执法干部662名（党员413名；男516名，女146名；汉族501名，维吾尔族123名，回族30名，其他民族8名），均为大专以上文化程度；平均年龄39.5岁。
    经过八年来的不断实践和探索，城市管理行政综合执法工作取得显著的工作成效，收到较好地社会效益。城管执法队伍在城市建设和管理中发挥着不可替代的作用，为净化美化城市市容环境，维护规划、市政、交通管理秩序，增强设施功能的有效发挥，保障公共资源和发展空间，促进社会稳定和经济发展做出了突出贡献。
    ——突破了现有的行政体制条块的框架，将市政、市容环卫、规划、绿化、工商、建设、环保、公安交警八个行政机关分散行使的142项行政处罚职能集中到一个行政机关行使，较好地解决了多头执法、职责交叉、执法扰民、效率低下的问题，初步实现了决策、执行和监督相分离。
    ——基本解决了城市管理行政执法机构林立、执法队伍臃肿的问题。改变了“立一部法、设立一支队伍”的历史，机构和人员大幅度精简。城管执法队伍由过去的八支合为一支，市、区两级执法人员由过去1390人缩减为680人，在全市1400公里的城市道路上平均每2公里就有1名城管执法人员执法巡查身影，人员构成趋于合理，执法成本大幅降低。
    ——取得显著的执法成效，城市环境不断优化。积极开展城市建设和管理的亮化、美化、净化、绿化、序化、畅通等工程，依法纠正和处罚113.93万余起违法、违规、违章行为；遏制了违法建设行为，拆除违法（临时）建（构）筑物439.9万余平方米、实体围墙9.39万米；规范城市广告设置，拆除违规广告牌匾5.13万余块；清理城市“牛皮癣”，查获制售假证窝点42起、违法人员480名、假证15吨、假章2100余枚，清理小广告26万处、89万余条，执法效率和执法质量逐年提高。
    ——培养了一支基本适应城市管理需要的行政综合执法队伍，顺应了城市发展和管理要求。建立并完善了150余项内部管理制度，举办多形式的法制业务培训和军事训练，实施了多种专题学习教育和廉政建设活动，不断强化队伍建设，执法人员素质明显增强，群众投诉执法人员违法执法或不文明执法的行为逐年下降，野蛮粗暴、为所欲为、不依法办事的现象基本杜绝，吃拿卡要的违纪行为和“四难”现象大幅减少，人民群众满意度逐年递增，塑造了一支广大市民所认可的新型城管队伍。
    ——积极探索了城管综合执法的工作机制，获得了可喜的成绩。创新了执法监督思路，强化了法制业务工作，开辟了法制宣传教育园地，逐步形成了管理和执法部门间的相互监督、相互制约机制，使执法工作向规范化、法制化方向发展。市行政执法局连续八年获得全市行政执法责任制考核第一名，并荣获全疆行政复议和行政执法文书评查优秀奖；市区两级城管执法机关均获自治区级文明单位殊荣和市级综合治理先进奖。
    ——发挥了先锋队作用，完成了市、区重大应急保障任务。相继完成了历年的丝绸之路国际服装节、国际旅游节、乌洽会期间的市容环境保障工作，以及非典、禽流感、奥运火炬传递应急保障任务。特别在“7.5”事件中，1260名行政综合执法人员和协管员，开展现场控防、巡查救助、安全保卫以及疏通道路、维持社会秩序等工作，疏导疏散聚集群众8批、近万人，救助数十名受伤和危困群众。“7.5”事件后，全系统又组织23个、540人的维稳工作队和民兵联防队，迅速开展维护公交车秩序、街道巡逻，搬迁安置阿克达工贸公司商户，进驻赛马场片区、银川路四个社区开展维稳各项工作，走访入户3.52万户、6.4万人次；征集社情民意213条，收集建议意见126条；为居民办理难事实事41件；慰问困难家庭及“7.5”事件伤亡家属423户，为维稳工作做出了应有的贡献。

探索和创新中全面履行职能，凸显了综合执法的特色和功能
    八年来，全市城管执法机关不断探索和创新，采取有效措施，完善和强化执法工作，增强执法人员综合素质，强化队伍规范化建设。
    ——坚持依法履行职能，促进了依法治市进程。按照法律赋予的城市管理处罚权职能，坚持教育和处罚相结合、引导和治理相结合的原则，认真查处违反《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》的行为。执法当中，严格按照法律依据和程序要求开展执法活动，不断规范执法行为；落实执法案卷审核和评查制度，规范案件查办程序，及时发现和纠正违法或不当的行政行为；实施重大案件会审制，通报并报备大案要案查办情况；强化法制业务指导，编发《行政综合执法依据简明手册》、《行政综合执法参考》等资料，供执法人员对照学习和遵照执行；成立并加强城市管理行政综合执法研究会，积极探索城管执法工作的现状和发展方向；结合实际对市政府制定的相关城管规章提出修订意见和建议，以适应执法工作要求。通过上述措施使法制建设不断强化、执法行为进一步规范，成为市政府历年树立为行政执法和普法依法治理先进单位，示范和带动全市依法行政工作。
    ——开展城市管理综合整治行动，提升了城市服务功能。坚持常态化监管和集中治理相结合、全日制管控和错时制巡查相结合突出重点，兼顾一般，综合治理城市环境，纠正和查处违法行为。严密监控并及时查处违法建设行为，着重对近郊四乡及周边地区国有储备土地、电力设施周围、泄洪渠两侧等地的违法建筑进行查处，对群众反映强烈的近郊、村改居等地大规模违法建筑集中拆除,坚决遏制违法建设行为蔓延；监督、检查和规范户外广告和牌匾，对违章设置、图文不合规定或破损影响城市容貌的户外广告坚决予以拆除；对夜景灯饰的启闭按规定要求进行督查，保证城市的美观；开展冬季道路清雪竞赛活动，督促责任单位清理责任区积雪，保证交通畅通；实行执法巡查、科技追呼、市场运作、群众参与等手段，大力度查处和整治非法小广告，街道城市“牛皮癣”基本消失，杭州、南京等市城管机关相继组团来我市学习考察；实行堵疏结合以及重点地段值守、非重点地段巡查的方式查处流动摊贩、店外店、占道停车等违章行为，规范或取缔街道各类违章设置的亭棚；设置夜间巡查队，重点查处夜间违章拉运或倾倒工程渣土以及噪音扰民的违法行为；清查和整治擅自开挖道路或未及时清理现场、恢复路面的的违章行为;督查建筑外立面、公共设施清洗亮化工作，查处建筑物阳台和窗外堆放、吊挂有碍市容观瞻的行为。通过上述办法，进一步维护城市经营环境，提升了城市服务功能。
    ——强化执法督查工作，规范了依法行政行为。实施市容环境红黑榜媒体曝光制度，通过检查，对存在问题的路段和执法大（中）队下发督查通知，跟踪督办，并在新闻媒体的“红黑榜”曝光；推行廉政建设及规范管理巡查监督试点工作，不定期对各区局队伍建设和依法行政情况进行督查，达到教育和预警效果；实行执法人员定人、定岗、定责的责任制，为基层执法人员详细划分职责范围、责任区，形成层层管理、责任到人的工作格局；坚持周检查、月评比、季考核制度，对基层城管执法部门执法工作和队伍建设情况进行考评；每年聘请行风监督员通过明察暗访、随队跟班进行监督；认真落实信访制度，通过建立基层快速反应中队、完善24小时值班制度等，对群众来电来访、12319城建服务热线、市长专线、领导批示反映的城管违法行为，以及人大议案、政协提案中反映的各类城管问题认真调查、督办、处理和反馈，不断化解矛盾，理顺情绪。此已成为民办实事、办好事的重要渠道和连接群众的桥梁纽带。
    ——加强部门间的联动和协作，治理和解决了城管中的一些难点问题。加强与管理部门间的协调、配合、监督，认真落实事前告知、事中通报、事后备案的制度，积极会同相关部门制定工作预案，共同查处难度大、影响面广的违法行为；开展市容环境联合督查考评制度，定期邀请相关管理部门领导联合检查考评基层城管执法部门查办辖区各类违法情况，实现信息资源共享，督促解决问题；实行大案要案局际联席会议制度，研究解决社会关注重大案件的工作方案，并通报查办结果；组织安排执法中队分别进驻市政、园林、规划部门，会同市政、园林、规划管理人员共同治理中出现的违法行为，做到监管和查处工作环节有效衔接和相互监督，解决城管热点难点问题。
    ——不断探索和创新工作机制和办法，有效推进了行政综合执法各项工作。开展执法示范街的创建工作,达到以点带面,辐射全市；相继开展争创“文明执法形象大使”和“城管卫士”等活动，通过推荐、初选、复选、网上投票、系统内测评、隆重表彰等环节，评选出城管文明执法形象岗、文明执法形象大使和城管卫士；实行执法联动机制，由市局统一组织和协调各区局执法人员开展执法专项行动，查处大规模的违法行为；尝试数字网络化城管执法机制，沙区在全疆率先安装执法信息监控系统，全天候监控辖区街面违法行为，提高了执法的实效性和预控性；开展创建“零投诉”大（中）队活动，预防或减少执法中的违规违纪行为；开展执法交流，先后在新市区召开队伍规范化建设经验交流现场会，在水区行政执法局召开了文明执法经验交流会，推广队伍建设和文明执法先进经验；在全系统开展创建标准化中队创建活动，促进基层执法中队硬件、软件建设不断上新台阶；邀请司法界、律师界的法学专家学者为城管执法献策，与新疆法制报联袂邀请法学界、社科界等专家为诊治城市“牛皮癣”把脉下方；推行协管员工作制度，先后五次向社会聘用千余名执法协管员，并进行培训和监管，协助执法人员开展市容环境卫生方面的执法工作；改革用人制度，市局机关、市执法支队和部分区局中队（科）长实施竞争上岗办法等等，这些创新机制和新举措的实施对行政综合执法工作有很大的促进作用。
    ——不断加强队伍建设，提升了执法人员的综合素质。以培养专业型、复合型的执法人才为目标，实施了“阳光执法”工作责任制度，制作首问责任公示牌，悬挂在管辖地醒目位置，方便市民联系和监督；加强业务培训，每年分批组织执法人员及军转干部进行法制业务集中培训，组织统一考试，年审核发《行政执法证》；强化了对廉政纠风、案件督查制度、执法过错追究制度、定期考核评比制度的落实；开展多形式的廉政教育活动和廉政巡查活动，严厉查办执法过程中的各种违纪案件，严肃处理违纪违规人员；开展执法为民教育活动，探讨并推广“教育在先、执法为民”文明执法有效做法；完善日常学习教育制度，坚持开展每周政治学习，教育执法人员学习掌握最新政策，提高理论素养；结合实际案例开展每日十分钟学法和每周业务学习，解决执法工作中的疑难问题；开辟廉政建设教育阵地，开办《廉政之窗》小报，开展“文明执法、整顿作风、人人争先大讨论”活动，进行廉政和警示教育，筑牢防腐思想防线，不断增强执法人员奋发向上、互帮互助的团队精神。

存在新的矛盾和困境，城管综合执法工作尚需进一步完善
    城管行政综合执法工作是特定历史条件下的新生事物，具有点多、线长、面广和呈现反复性、艰巨性、复杂性的特点，还具有热点、难点、焦点问题及矛盾聚集的特性。在当前我国处于深刻变革、人民内部矛盾凸显时期，推进处于探索和实践阶段的行政综合执法工作，出现了新的矛盾和困境。
    ——五项矛盾掣肘行政综合执法工作，执法人员地位相对孤立。一是执法的刚性要求与法律的软性支撑之间的矛盾，也就是违法必纠，但目前，我市的城管执法工作依据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》，涉及49部法律法规和规章，均属于借法执法。二是执法的综合性与地位的孤立性之间的矛盾。实行管罚分离，执法部门孤掌难鸣，成为矛盾的焦点和众矢之的。三是执法的高标准要求与管理相对人低文明素质之间的矛盾，由此导致执法中暴力抗法事件不断出现，自开展行政综合执法试点以来，遭遇800余起暴力抗法事件，其中140多名执法人员不同程度地受到伤害。四是综合素质要求与执法人员专业单一之间的矛盾，执法人员还不能适应“一人多能”的行政综合执法工作要求。四是统一性的执法要求与辖区管理区别对待之间的矛盾，存在同类型案例在不同区域的不同处理方式。五是执法人员的超负荷工作量与低待遇之间的矛盾，基层执法部门领导、非领导职位数少，执法人员工作十分艰苦，经常加班加点，待遇却相对低，严重影响执法人员的工作热情。
    ——和谐城管理念落实困难，城管执法面临职业枯竭问题。一是一线执法人员因超时间、超负荷工作，压力空前增大，导致烦燥情绪大等诸多心理障碍，普遍存在心理健康问题；二是长期性、反复性、复杂性的工作特点，使部分执法人员逐渐产生耐性不足、“扳着面孔办事”的“职业病”特性，态度生硬甚至粗暴，容易和管理相对人产生摩擦，激化矛盾；三是执法方式单一，执法人员热情慢慢消退，不安心城管工作、不愿留城管执法岗位，面临职业枯竭问题。自成立以来，已有191名队员通过各种渠道调离综合执法队伍；四是执法人员已由组建初期平均年龄32.5岁上升到现已39.5岁，面临中老年化趋势，而基层执法人员的最佳年龄不得超出45周岁；五是执法人员编制严重不足，全系统存在空编120人，每2公里城市道路平均仅1名执法人员；六是执法人员培训和教育手段单一，轮岗机制尚未真正建立。

进一步探索和实践新思路、新办法、新机制，深化我市行政综合执法工作
    总结和借鉴有效工作经验，破解城管综合执法困境，理顺各方关系，推进行政执法改革，深化我市城管综合执法工作是各级党委、政府的责任，更是城管综合执法者的使命。
    ——理顺工作体制，改善执法环境。各级党委、人大、政府高度重视和支持城管综合执法工作，加强对全市城管行政执法工作的领导、指导、协调、检查和考核；加强城市管理规划工作，对城市管理的效能和动态管理中出现的新情况、新问题，有深度论证和预见，把市民认同且带有规律性的管理理念纳入总体规划，同时为深化综合执法提供理论支撑；不断完善城管法律制度，明确城管执法机关的执法主体资格以及地位、作用、体制、机制和工作原则、标准；探索和实践“大建委”、“大城管”制度，借鉴南京、沈阳等城市的做法，成立由市长为主任的城市管理委员会，协调、处理、管理和处罚工作中的矛盾和问题；完善保障机制，实施城管执法、公安护法、法院司法的保障机制，建立“管理先行、执法跟进、司法保障”的行政执法模式；理顺综合执法体制，完善综合执法与专业执法部门、综合执法与管理部门之间的协作制度，加强管理部门的审核、监管、许可执法，确保管理工作的相互配合，达到城市管理严密一体的要求。同时明确市、区两级城管执法机关的职能，即市行政执法机关实行上位监督，侧重政策研究、监督指导和重大活动的指导调度，对有管辖争议和严重违规行为依法进行查处，各区执法机关承担具体执法工作。
    ——创新工作机制，实施管理前置。积极探索行政综合执法在构建和谐社会中的方式、方法和作用，处理好城建需求与依法执法、方便群众与严格执法、树立形象与文明执法的关系。完善常态监管和长效执法工作机制，建立违法行为的防控体系；建立科学的勤务机制，实行点面结合、错时执勤、片区联动、应急有力、执法高效的方法，科学分工，采取定点值守、网络式巡查、高峰期集中治理等措施，合理调配，明确责任，迅速查处各类违法行为；明确执法标准和目标，完善并落实工作责任制，健全巡查机制，强化对街道执法监管；建立数字化行政综合执法工作机制，快速发现和处理各类违法行为；实施前置式执法管理和服务，组织违法人员办教育学习班，召集管理相对人代表进行法制培训，建立与管理对象联系制度，与沿街经营户、商家、开发商签订服务联系卡，使管理相对人真正理解和支持综合执法工作；完善与专业执法部门、管理部门之间的协作制度，健全联审会制度和双向沟通机制，统一研究和协调解决难点案件；积极推进执法工作进社区，进一步拓展监管范围，减少执法盲点；加强与管理部门间沟通联络，通过定期联合督查考评制度、重大案件审理联席会议制度等措施，落实事前告知、事中通报、事后备案制度，以降低行政成本，提高执法效率；要紧紧围绕城市管理长远规划、国家园林城市和卫生城市创建工程，全面履行法律赋予的执法职能, 依法纠正和严肃查处违反城市市容环境卫生、规划、绿化、市政以及环保、工商、公安交通、建筑工地管理方面的违法行为，不断提高城市整体管理水平。
    ——坚持人性化理念，强化执法服务。加强法制宣传工作，坚持市民知法、用法要求与现实条件相结合，通过电视台、报纸、杂志、互联网等多项新闻媒体，大力宣传城市管理法律、法规、规章和政策，曝光违规违纪行为，并通过经常性地动态报道、重大活动跟踪报道等途径，使群众认识、了解城管执法，进而理解城管执法；强化执法人员和管理相对人的双向教育。积极探索新形势下城管队伍建设特点，在执法队伍中开展“做城管忠诚卫士、当群众贴心人”、“文明言行”、“换位思考”、“管理服务并举”等主题教育活动。同时突出以教育为主，以行政处罚为辅，通过组织违章违规人员办学习班学习、召集管理相对人代表进行法制培训、对违法人员反复上门规劝、对病残人员和特困户有情操作等形式开展教育活动，使管理相对人合法经营；实施前置式执法管理和服务。提前介入，采取预防性措施，建立与管理对象联系制度，与沿街经营户、商家、开发商签订服务联系卡，下发告知书，指明何为违法行为、如何依法经营；坚持先疏后堵、疏堵结合的原则治理占道经营行为，在取缔无证商贩占道经营、店外店等行为前，先考虑堵后商贩的去向安置问题，划行归市，妥善安置。
    ——加强队伍管理，锻造城管精兵。加强学习和培训，针对综合执法涉及专业面广、任务量大、情况复杂、矛盾集中的特点，组织执法人员围绕上级党委的学习安排、结合执法中的典型案例、建立学习园地、实施外出挂职交流等开展学习，增长见识，并通过集中办班、军训、参加上级各单位组织的行业和专业培训、组织考试等形式，进行强化培训；从目标考核、干部选配、业务培训、人员交流方面入手，完善行政监督运行机制和考核评比机制，结合工作实际开展以执法为民主题教育活动，强化行政监督，落实廉政建设、行风评议、首问责任措施和行政执法责任制，规范具体执法行为；开展执法岗位考核和监督，落实执法过错责任追究制和执法人员“八不准”规定，从源头杜绝“四难”现象和不作为、乱作为的行为；加强城管执法理论研讨工作，深入研究城管执法各项工作办法和发展方向，进一步创新观念，提高效率，实现执法效能最大化。通过上述措施，不断强化政治素质、道德素质、业务素质、心理素质、文化素质和身体素质，提升行政综合执法人员执法效能、依法行政的能力，克服困难、解决疑难问题的能力，做好群众工作、化解矛盾的能力，吸取教训、务实创新的能力，统筹兼顾、整体联动的能力，努力造就一支群众满意、政府放心的城管执法队伍。