陕西省商洛市城市管理监察支队 寇建良 祝立志 罗亚敏

    《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）于2012年1月1日正式实施，这是行政法领域的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法“三部曲”。行政强制法的实施，对城乡规划执法工作也产生了重要影响，现结合商洛市中心城市规划区内规划执法工作的实际,就《行政强制法》的颁布实施对城乡规划执法工作的影响谈一点粗浅看法。

一、当前规划执法工作的现状

商洛市中心城市规划区总面积约434平方公里，规划执法工作分别由市、区城市管理部门承担，现存在的主要问题有：

（一）违法建设数量多，执法工作压力大。近几年来，中心城市规划区内违法建设数量居高不下，尤以私人建房居多，有的是在原房屋上违法加层扩建，有的是擅自改建，有的是侵占集体土地进行新建，还有开发企业未批先建、违法扩建，等等。违法建设的蔓延严重损害了社会的公平正义，影响了城市建设的步伐，也给规划执法工作带来了巨大压力，执法人员疲于奔命，仍心有余而力不足。

（二）城市详规不明，疏导政策欠缺。2011年11月30日，最新的《商洛市城市总体规划》公布，但具体到某个社区、某条街路的详规不明，市民看不到改善居住条件的希望；且规划实施是个长期过程，而市民又确实有多种原因需要建房，有的子女长大房屋需要扩建，有的住房年久失修需要改建，有的生活水平提高需改变住房条件翻新旧房，因疏导政策不够，重“堵”轻“疏”，从而导致有合法建房理由的市民强行违法建设，没有建房理由的也抱着“法不治众”的心理跟风抢建。

（三）执法环境不理想，执法效果较差。在查处违法建设过程中，当事人谩骂、围攻、侮辱甚至殴打执法人员的事件不时发生，加之处理不及时、不到位等因素影响，使得执法机关在违法建设查处中经常处于被动状态，执法效果难尽人意。

（四）执法力量薄弱，监管能力有限。近两年来，由于城市框架扩大，城市人口增加，管理职能众多，执法力量分散，加之城市管理的精细化要求越来越高，因此，尽管城市管理队伍不断壮大，但目前仍存在规划执法人员少、装备差等问题。

（五）部门联合不够，执法合力有待形成。一个违法建设的形成，往往涉及多个职能部门，但实际工作中，执法部门各自为政、单打独斗现象比较普遍，没有形成查违控违的工作合力。2012年8月，《商洛市中心城区违法建设查处暂行办法》出台，规定了部门之间建立查处违法建设的协调联动机制，并把控制违法建设的部分任务分解到基层政府。该办法实施三个多月以来，各部门及基层政府做了大量协调联动工作，也取得了较好效果，期待这部规范性文件进一步发挥其在违法建设查处中的积极作用。

经过对部分城市规划执法情况的了解，发现以上问题不仅在商洛市存在，在全省甚至全国大多数城市也普遍存在。

二、行政强制法的出台对规划执法工作的影响

规划执法机关查处违法建设的主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》和《陕西省城乡规划条例》，其中涉及到的行政强制有查封施工现场、拆除违法建筑等，《行政强制法》出台后，规划执法机关行使行政强制的权利进一步得到了法律保护，有利于执法机关有效维护公共利益和社会秩序；同时，行政强制的实施程序极为严格和规范，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，《行政强制法》的出台，对于促进行政机关依法行政、维护社会和谐稳定具有重要的意义。但是，从实际情况看，《行政强制法》的出台对规划执法工作的影响还不止这些，具体来说：

（一）关于行政强制措施的实施主体。在商洛市，市城管局是中心城市规划区内市管区域规划执法工作的执法主体，市城管监察支队受市城管局委托，行使市管区域内的规划执法监察职能；商州区市容管理局是区管区域规划执法工作的执法主体，区城管监察大队受区市容局委托，行使区管区域内的规划执法监察职能。根据《行政强制法》第十七条 “行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”的规定，市城管监察支队和区城管监察大队在查处违法建设过程中，均没有行使行政强制措施的权利，必须由市城管局和区市容局依法实施。

（二）关于行政强制执行的实施程序。《行政强制法》 第三十五、三十六、三十七规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。另外，《行政强制法》 第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。关于催告、公告程序，规划执法机关在具体执法过程中要严格按规定实施。

（三）关于强制拆除违法建筑的时间规定。除要求行政机关实施强制拆除前予以公告，限期当事人自行拆除外，《行政强制法》第四十四条对强制拆除违法建筑物、构筑物、设施还特别规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。即，行政机关要强制拆除违法建筑，须待当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，要么待复议或诉讼结果出来之后再决定。这一规定虽然有利于保护当事人的合法权益，但却使强制拆除违法建筑的等待时间过长。如果执法机关作出拆除违法建筑的行政处罚决定后，当事人既不自行拆除，也不行使救济权利，那么根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，执法机关最少需要等3个多月后，才可以实施强制拆除。如果当事人提起复议或者诉讼，或者当事人将各种救济途径都予以使用，且在各种救济途径的最后时限内提起，那么执法机关从作出拆除决定到实施强制执行这一时间段会进一步延长。如果行政处罚决定书作出后，当事人继续强行建设，执法机关则需要花费更多的人力、精力来阻止，使执法难度进一步加大。

（四）关于制止违法建设的强制措施。之前，在规划执法实际工作中，执法机关责令当事人停止建设而当事人继续抢建的，执法机关可以依法采取“强制拆除”的行政强制措施，迫使当事人快速停工。《行政强制法》出台后，其第四十四条的规定让“强制拆除”这一快速有效制止违法建设的措施无法立即实施。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，执法机关经责成也可以采取查封施工现场的强制停工措施，但由于相应的法律依据不够明确，具体操作中还存在很多有争议的问题。因此，目前情况下，规划执法机关制止违法建设的措施更加有限。

（五）关于行政强制的送达程序。《行政强制法》 第十八条、三十五条、三十八条均涉及行政强制决定的送达问题，一是行政机关实施行政强制措施时，应当场告知当事人并听取当事人的陈述和申辩；二是行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；三是行政强制执行决定书应当直接送达当事人。这些规定，都有一个假设前提，即相关法律文书可以有效送达当事人。但在实际工作中，当事人为逃避调查处理，对执法人员避而不见的现象时有发生。第三十八条同时规定，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。然而，公告送达要求等待的时间达60天，不利于行政强制的及时执行；要求见证人签字的送达方式，也不一定能有效落实。这些都给行政机关实施行政强制带来很大不便，直接影响着执法效率。　

 三、新形势下如何有效开展规划执法工作

结合商洛市规划执法工作的实际和《行政强制法》的出台对规划执法工作的影响，笔者认为，规划执法等有关部门必须进一步加强对法律法规的学习，拓宽工作思路，创新工作方式，探究工作途径，多角度、深层次分析违法建设产生的原因，分类处理，对症下药，疏堵结合，建管并重，以推进规划执法工作更加积极有效开展。

（一）加快规划编制，完善疏导政策。坚持先规划后建设的原则，加快控制性详细规划的编制步伐，并通过各种方式，及时向社会公告，让市民知道什么地方可以建房，怎么建，什么地方不能建房，为什么。同时，要简化办事程序，减少审批环节，让更多符合建房条件的企业或个人依法审批，有序建设。

（二）严格规划监管，加大执法力度。一般来说，如果当事人对违法建设投入的成本越小，则其自觉履行处罚决定的可能性就越大，反之，则抗法性就越强。因此，作为执法机关，一定要尽可能早的发现违法建设，以便提前介入，快速处理，坚决控制，降低违法建设的查处难度。同时，在当事人不自觉履行处罚决定且执法程序已到位的情况下，应该果断实施行政强制执行，该罚款的严格收缴，该拆除的强力拆除，将过去应急性的执法方式向常规性转变，从而给违法建设行为以有力的打击，让当事人看到政府打击违建的决心，减少侥幸心理，自觉服从管理。

（三）开拓工作思路，形成执法合力。在制止违法建设的过程中，查封施工现场的强制措施可以采用，但由于其法律依据和程序规定各地都不很完善具体，操作性不强，建议市政府制定出台我市对违法建设实施查封施工现场的规范性文件，明确各相关部门在查封工作中的职责，以提高执法效率。同时，依据《行政强制法》 第四十三条“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”的规定，执法机关在确认现场及不影响居民生活等情况下，可以协调有关部门对违法建设采取停止供水供电的制约措施。之外，规划执法机关也可以联合国土部门对正在建设的违法建设实施强制停工；联合建设部门对施工单位、甚至建筑材料供应商采取制约措施；协调社区（村）、组等基层组织采取控制措施，等等。另外，在行政强制决定的送达问题上，执法机关也要尽量争取相关职能部门及当地基层政府的支持，以便及时有效送达，提高执法效率。

（四）强化法制观念，营造良好氛围。要加大宣传力度，特别是在依法处理暴力抗法行为和强力拆除违法建筑的基础上，将正面宣传和反面教育相结合，既要让市民知道城市规划控制和管理的目的，也要知道顶风抢建、不服管理的后果，提高全社会的法律意识和法制观念，改善目前的执法境况。

（五）强化队伍建设，提升执法水平。要进一步充实执法力量，特别是加强高素质专业人才的配备；对现有执法人员，既要加强法律法规、业务技能方面的专业培训，也要加强监督考核力度，强化其责任意识，增强其工作主动性，不断提高工作效率。

总之，《行政强制法》与规划执法工作密切相关，作为城乡规划执法部门，一定要学习好、理解好、实践好这部法律，以有效维护规划管理秩序，推进城乡建设工作有序发展。