中国城市网特邀城市观察家毛其智教授

城市规划编制需要发动全社会共同来关心

编者按：从1991年9月到2005年12月，历经14年的实践总结，《城市规划编制办法》针对新的形势，在内容上作出了相当大的调整和改变。新的《城市规划编制办法》即将于2006年4月1日起施行，它的这些改变如何具体地体现于城市规划中？将给未来中国的城市发展带来怎样的影响？怎么对这份文件作出一种客观的评价？针对这些问题，2006年2月23日，中国城市网总编室编辑姚敏在清华大学建筑馆506室采访了清华大学建筑学院副院长毛其智教授，请他对这份新出台的文件作了一番解读。

清华大学建筑学院副院长毛其智教授认为：

    1、新的《城市规划编制办法》给了城市规划一个新的政府的定义；

    2、新《城市规划编制办法》中最突出的一个规定就是加强规划的控制性；

    3、目前，我们在作城市规划编制的时候还存在着一些误区。其中最典型的，就是把过多的责任、过多的任务都压在城市规划上，希望城市规划来解决它，给出一个解决的方案。

姚敏：作为一位城市规划领域的专家，您认为即将施行的《城市规划编制办法》和上一次的相比，有哪些变化？主要体现在哪些方面？

毛其智：这次的《城市规划编制办法》和上次的相比，有了非常大的变化，至少有2/3以上的内容作了调整和改变。这种改变适合我国目前对于城市规划编制的需求，应该说这是我们城市规划界的一件大事。  

现在调整的这个《城市规划编制办法》，它讲的绝不仅仅是我们行业内的事情，它实际上给了城市规划一个新的政府的定义。这个定义就是：城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障社会安全和公共利益的重要政策之一。这个定义是过去没有的，是一个完全新的定义。应该说，在这个定义里头，对我们现在的城市规划寄托了比以前更高的一些期望和要求。这个期望和要求是不是过高了？目前我们编制的城市规划，不管是总体规划还是详细规划，能不能满足这个要求？现在看起来还是有疑问的。“政府调控城市空间资源”，城市规划能够调控的空间资源不是全部的空间资源，特别是作为一个行业的一个规定来说，空间资源远远超出建设部门所能够控制的。然后还要“指导城乡发展与建设”，这是党中央国务院的一个主要工作。“维护社会公平，保障社会安全和公共利益”，这个也不是仅仅依靠城市规划就能够做得到。但是如果从积极的层面来看，城市规划在这些工作中应该能发挥更重要的作用。这对今后的城市规划编制提出了更高的要求，应该说是更难了。能不能做到？应该怎么来做？还有待于总结最近两年的经验，还有待于今后的实践。

目前提出的这种编制的原则，就是在第六条讲到的20字方针：政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。总的来看，政府部门希望城市规划逐渐地提高科学水平，符合社会发展需求，及时做出调整。从这个角度来说，可能调整得还晚了一点。最近两年，特别是新的北京市城市总体规划，我们一直是参与的，清华是3个编制单位之一，我们总结出一个相对比较成功的经验，它怎么能够再为今后的编制所理解和运用，也有一个过程。

新的《城市规划编制办法》里面作出的规定，大多数规划编制部门和规划管理部门是能够理解的，但是实际上有很多的难度，分门别类来分析的时候，可以看到最突出的一个就是加强规划的控制。我们有的时候作出很多控制性的规定，这一部分是刚性的，而指导各方面的发展，就要符合各种各样的变化，很多的刚性不那么强。但是控制这一部分，这些原则你不能改动，所以在这个里面就提到了很多要控制的内容。应该说，作好控制工作的前提是要作好研究，不能乱控制，要合理控制，而且要依法控制，要让各个方面都理解了以后，才能够进行控制，否则控制就是一句空话。配合这个控制，建设部也做了很多工作，特别像最近颁布的黄线的管理，蓝线的管理。今年建设部的工作要点里头进一步强调了4条线的管理，这是控制的一个重要的内容。再有一个就是它的不同区域，禁建区和限建区的范围。它需要做大量的调查研究工作。所以这次编制办法特别提出来，在编制办法之前要有一个调查研究的阶段，我认为这也是这次编制办法的一个主要的特点，这也是我们现在发展的一种需求，这点也是非常重要的。以北京的总体规划为例，在编制总体规划之前有过几个阶段。第一个阶段是民间的对大北京地区的宏观发展的研究，代表性的就是吴良镛先生主持的大北京研究。在这个研究的过程中，也得到了有关政府和建设部的支持，但实际上它还不是一个法定的工作。第二步是北京市人民政府正式委托来进行北京空间发展战略的研究，然后设定了二三十个研究的课题。在这两个研究工作之后，才开始编制总体规划，使得这一次对城市发展的认识有了提高，应该说这是工作的一个进步。同时从北京的规划的情况来看，我们的规划编制对于它的繁和简这两个部分也作了调整。因为目前的发展非常快，如果按照传统的、按部就班的、分门别类地做，耗时过长，赶不上目前快速发展的需求，所以北京的总体规划就是突出了四个重点。四个重点两个研究的范围一共六件大事，就把有关的主题全包括了。今后的城市规划编制，可能要参考到这些发展的情况。一方面，政府颁布了一个按部就班的过程，但是也说明随着发展情况的变化，还应该实事求是地选择一个正确的编制方法。

再一个，我认为新的编制办法一个很大的不同，就是过去常说的编制规划的主体和管理规划编制分得不清楚，往往是政府自编自导的这么一个过程，而目前很强调地就把这个形式改成由政府来组织，组织了之后有一部分规划可以委托出去来进行编制，编制回来以后再经过各种的评审。它适合了当前市场发展的一种需要，并不是说所有的规划全部拢在政府部门里边来做。否则的话，政府的机构就会显得非常庞大，效率也难以提高，也不容易引入竞争、对比。我觉得这些好的方式也是参照了一些国家的经验，政府就是做一个组织者，做一个裁判者，做一个管理者。把具体的规划变成一个技术文件，这个技术文件任何一个有能力的、有资质的单位都可以来做，而且还可以竞争。但是在总体规划这一部分，要这么来做还是有很大的难度，主要是涉及的内容太多。

我认为，目前，一方面我们城市定出来的规划编制办法是适合中国的发展进程的，但是另一方面在城市规划编制的时候，也存在着一些认识不太清楚的地方，或者说是误区。其中最典型的，就是把过多的责任、过多的任务都压在城市规划上，希望城市规划来解决它，给出一个解决的方案。我们目前编的一个城市发展规划，事实上还是在一个城镇化快速发展过程中的以工程建设为主体的一种空间布局的规划，这个特点非常地清楚。而涉及到全社会的、经济的、政治的、环境的方方面面的规划，试图把它放在城市规划里头一揽子解决，这种想法是不太符合现实的。所以，我认为城市规划应该限定它的有限的范围，学习和其他规划相互统筹协调，共同发挥作用。在这一点上，到目前为止，我觉得在认识上还是有不同的。以我们目前的政府体制来说，我们的发改委、国土资源部和建设部，从行业的角度分别控制着，或者说接受国家委任的不同的规划工作，但是这些规划工作在某种程度上是相互重叠的，甚至是相互制约的。它有没有可能在今后的发展过程中得到进一步的协调、调整，这也是目前这个编制办法并没有很好解决的。到今天为止，这个编制办法还是建设部来颁布的，它还是过多地体现了行业的一个特征。第四条提到“以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹……”等等，从提出来的这些要求来看，我们现在的规划担不起这副担子，这个就是目标和我们实际所做的工作之间存在有差距。这个差距如果和前一轮的来作比较的话，前一轮的太技术性，而且比较简单，适合当时的情况。现在这个新的《城市规划编制办法》除了技术性以外，也提出了刚才说的这些目标，它有这种政治上的追求，有更宏观的一种视野，这有它的好处。但是它提出来的这个任务，在今后要怎么达到这个目标，可能还要一段时间的摸索。像中国城市规划院以及清华大学这样的单位，应该说在城市规划编制的过程中积累了一些技术性的经验，应该积极地学习、理解目前做的这个规划编制办法，然后拿出一些符合这个规划编制办法要求的一些样本来，供全国各地的城市规划编制做参考。如果说编制办法调整了，但是还照着原来的那一套做，显然不符合要求了。但是这个新的办法，主要的区别能不能在今后的城市规划中反映出来？我们原有的专业技术支撑不支撑这些内容？这都是应该要研究讨论的。比如说在规划的编制过程中更重视综合技术经济论证这一条，这在规划部门就要有人来专门做这方面的研究，它才能够反映在规划中。但事实上，我们目前很多的相关的规定都不是很支持做综合性的技术经济论证。因为我们的技术经济的很多论证在发改委，在经济管理的部门，在其他相关的部门里边来控制，它和我们的规划编制本身不处在联合工作的范围之内。而这个时候，你把这个要求提出来，你就把这个任务交给规划编制部门，但是这个部门没这个能力，它得要求别人来做，事实上它的可操作性就变得非常地弱。还有比如所有的规划都要做环境影响评价，这是环保部门提出来的。但是怎么来做城市规划的环境影响评价，实际上到现在也没解决。过去的环境影响评价，评价的都是一个生产项目，建一个化肥厂，建一个造纸厂，这个是可以做的。你说我们来做一轮北京总体规划，做好了以后做环境影响评价，它应该怎么做？一个是对它的内部的工作要求的增加，它应该怎么来解决、满足这个要求？另外，外部又对城市规划提出了一些要求，有社会的、经济的，也有环境的，然后以这个规划在各个方面都进行充分的论证，这个过去没有一个成熟的样板。

有一些政府提出来的要求，像这个编制办法里提出来的一些要求，有时候比较一厢情愿，可操作性不够强，目标也不太明确，这种东西多了以后，很可能会影响了这里面更好的更合理的那一部分的实施。应该说每做一次工作就进一步，但是这里头还存在着一些并不很清晰的内容，它需要规划的实践、探索，不能认为这个就是一劳永逸了，这个工作以后就不会变了。现在看来这里面可调整的、特别反映时代特征的内容还是挺多的，有一部分也比较反映领导的主观意志。这些在下一次再修订编制办法的时候，可能会根据情况继续调整。

姚敏：要求的增加，是不是也反映出人们对城市规划的认识变得更全面，更科学了？

毛其智：人们对未来的追求，从我们这个专业来讲，就是美好人居环境的追求。它不单单在于接通一根电线，修一条路，盖一个小商店，这些都是需要的，但是它是一个综合性的要求，这个综合性的要求就叫作美好人居环境的建设。如果从物质环境建设这个角度来看，它相当大一部分工作目前应该是城市规划专业覆盖的，但是现在的这个专业也不能全部覆盖。如果从精神文化这个层面，它是社会方方面面共同来进行的，这实际上是全社会的一个大工程。城市规划在里面是起到一个覆盖其他所有方面的主导的作用，还是在其中只起一个物质的和空间的组织、安排的作用，其他还要和别的方方面面的工作结合在一起？更具体来说，是几个规划师就把一个城镇的未来全都在技术上确定下来了的一种工作做法，还是从普通老百姓到政府官员到各个企业，各个方面的人共同协商，一步一步地来调整和完善他们现有的这种人类生活、工作、居住的环境，然后不断地提出新的发展的一个过程？如果从这个角度讲，这个城市规划编制办法还不能满足后者的要求，因为它还是希望最终编制出一份比较完整的、面面俱到的文件，然后按照理想的模式来执行这个文件的一种思维方式，这种思维方式应该说它是适合目前快速发展的某一方面的需求、特别是建设方面的需求，也要有这么一个文件。但是从刚才讲的人类对美好人居环境追求的这个要求来讲，不是这一份技术文件就能够做得到的，不能对它提出无限高的要求，把所有的问题都塞给它。我觉得，人们随着慢慢地越来越多地接触城市规划，在认识上会有一个变化。

姚敏：新的《城市规划编制办法》在理念方面作出了哪些创新？

毛其智：第一个是在编制办法之前要有一个研究阶段，而且强调要发挥专家的作用。这在过去的文件表述里是一点都没有的，这个内容完全是新加的，

另外一个就是在原来编制的工作中没有公众参与的相关内容，而这一次特别地把公众参与这一部分的内容增加进去了。在总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见，然后在详细规划编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划设计的单位、公众的意见，对有关的意见采纳结果应当公布等等。举一个我们目前很现实的例子，北京大学未明湖区北侧的几个园要大规模拆迁。北京大学的主观意图还是在保护历史文化环境的情况下，拆除一些不属于历史文物的老旧建筑，然后还要增加一些新的建筑，这是他们目前的想法。在这个过程中，如何得到公众的有效参与，征询公众的意见？这个过程前一段做得不够完整，按照媒体的报道，它现在要停止，要继续等待。我的看法是像这种问题解铃还需系铃人，它有很多工作没有做到，这在过去也许根据长官意志就可以推行了，但是在今天，社会本身也不允许它再这样子来做。它应该怎么做呢？我觉得这个规划编制办法出台正是时候。它应该告诉老百姓几条意见，第一条就是这个环境是在什么时候开始建设的，什么时候基本上建成的，当年都建了些什么东西，都是怎么做的，然后有哪些目前保存下来了，哪些现在也不存在了，后来属于破坏历史文化环境的又有些什么建设？把这个前提条件要说清楚，然后再把北京大学要增加的新建筑的整个规划方案进行公众展示，征求各方面的意见，然后再向有关的决策部门申报，再得到批准，然后再实施。这个过程就显得比较完整，特别是一个国家级的历史文化保护单位更应该这样做。但是，北京大学在这个过程中显然忽视了其中某些必要的环节，引起了很多方面的关心和不放心，但是这个事情出来我觉得又是一个好事，如果北大这个例子能够做好，能够按照规划编制办法、按照相关的文件来做，开了一个好头的话，今后北京那么多历史文化环境的保护，很多的建设可能更顺利，更符合我们现在的实际发展的需求。所以，有供社会和公众参与的过程已经越来越成为城市规划编制的一个必不可少的环节，这次及时地把它增加进来，显然是一个进步。

我觉得这两点应该说还是挺突出的，再有就是它适应了我们国家目前对社会经济综合发展、人居环境建设的一个总的要求，建设和谐社会、节约型社会、宜居城镇等等，在这些方面进行了加强。以前有一部分内容有，但是不像现在这么完整，这么成熟，现在都提出来了。还有就是对历史文化环境保护的要求也比过去做得更明确了。我觉得这些都是它新增加的，有一些过去其实认识到了，但是说得不太清楚。比如说像公共安全这个部分，现在也特别强调。近期建设过去都有，但是也没有像现在对近期建设认识得这么深刻，原因也是因为目前的发展速度比过去更快，所以现在规划在实践中的使用，其实比较大的还体现在近期建设上。应该说到今天为止，很多规划编制都不能够满足长远需求。如果看看我们的实质情况，比如说在2000年的时候，北京中心区实际的空间发展、用地范围已经远远超出了北京总体规划在2010年所确定的范围。而刚刚编制完成的到2020年的规划，到2020年都不能占用的土地，现在北京的建设已经把它占用了。这反映了目前的一种实际的状况，但是也反映了我们目前的规划在某种程度上，还是缺乏一种科学的预见性和一种长远的整体的观念，比较过多地关注于眼前的短期行为。在规划科学的路上我们还需要进一步地探索，真正使规划既能够指导近期建设，又能够科学预见长远发展的未来，这里头还有很多工作是目前的这个规划编制办法还没有包括在里边的。

姚敏：它对于我国未来的城市发展会产生怎样的影响？

毛其智：它对提高我国的城市规划的科学水平，满足急速的城市发展建设方面的需求会发挥重要的作用。在这个意义上，出台这个编制办法也是及时的，是必要的。但是这个路很长，特别是我们处在一个非常独特的历史阶段，目前在各方面的机制、体制都不是很完善，经济水平还不太高的情况下，要走过快速城市化的阶段，在这个时候城市规划的任务是很艰巨的。它基本上能够处理每年巨量的乡村人口向城市人口的移动，在这方面城市规划已经尽了它的所能，超出它的能力在工作，但是从社会的整体需求来看，距离还是很大的。所以我说不能把所有的任务都压在城市规划的担子上，这个事情要大家共同分担，从这个规划编制办法本身来看，它也应该认识到这一点，在编制规划的时候，要发动社会方方面面、各行各业、各个部门共同来关心，共同来编制，光靠清华大学建筑学院城市规划专业培养的学生送到建设部的规划设计院，靠这些人员来编制出这个文件，是远远不能满足现在的社会发展需求的，这也是这个编制办法一个历史的局限性。

（中国城市网总编室姚敏根据录音整理）