我县地处湘中稍偏西南，是近代著名思想家魏源的故乡。总面积2866平方公里，辖26个乡镇，1015个自然村（居）委会，总人口112万。其中县城建成区面积17.4平方公里，人口16万。是国家扶贫开发工作重点县、湘西地区开发项目县和比照执行国家西部大开发优惠政策县。2005年，根据《湖南省人民政府关于隆回县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]4号）等有关文件精神，在省、市法制部门的精心指导下，我县在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作。三年来，我县秉着有利于城市管理的原则，着眼于建立健全城市管理工作机制，着力于全面履行相对集中行政处罚权职责，不断实践与探索，创新工作方法，城市市容市貌发生了显著变化，城市管理水平和城管队伍执法建设不断提高。现将有关情况汇报如下。

一、主要作法和成效

（一）精简机构，整合资源，执法效能得到提高。一是按照“精简、统一、效能”的原则，建立了统一的城管执法机构。2005年前，我县相关城市管理方面的执法队伍有7支，在城市管理领域推行相对集中行政处罚权工作后，撤销整合原有7个城市管理执法机构，于2005年元月组建隆回县城市管理行政执法局，作为县人民政府独立的行政执法部门，明确了该局的行政执法主体资格，集中行使“9+1”的执法职能。执法人员从原有200余人精简到现在的65人，不但节约执法成本，而且从体制上初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚、执法扰民等问题。同时也较好地改变了城市管理工作中“一个和尚挑水喝，二个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的执法格局。二是优化了执法队伍结构。根据国发[2002]17号、国办发[2002]56号等文件精神，采取考试、考核的办法从原城管执法部门和社会人员中择优录用执法人员，执法人员具备公务员身份，城管执法人员身份实现了合法化，保持了队伍稳定。三是科学划分城管职能。我县城管执法局按职能内设了规划、环保、渣土、广告管理、客运、市容交通秩序等专业执法中队，明确了工作职责，防止执法推诿，减少了执法环节，提高了工作效能。特别是根据以往将阻碍城管执法的事件做为民事纠纷调处的被动局面，设置了公安城管警察大队，实行公安局、城管执法局双重管理，为城管执法人员提供了人身安全保障，为相对集中行政处罚权工作的顺利进行提供了坚强后盾。

（二）健全制度，强化管理，执法行为得到规范。一是整章建制，健全管理制度。出台了《隆回县相对集中行政处罚权实施办法》、《隆回县相对集中行政处罚权暂行办法》、《隆回县行政执法过错责任追究办法》、《隆回县行政执法责任制内容及考评办法》等规范性文件，明确了城市管理标准；出版了《隆回县城市管理相对集中行政处罚权工作法规文件汇编》一书和制定了内部管理制度64项，并做到执法人员人手一册，为城管行政执法工作提供了强有力的制度保障；梳理行政执法依据143项，明确界定了执法依据，实现了队伍规范化、工作制度化、管理经常化、执法人性化，较好形成了长效管理机制；强化路段责任，做到“定人、定岗、定责任”，实行24小时值班等制度，确保了随时、随事、随地处理投诉和维护好县城秩序；同时也做到早宣传，早预防，早发现、早制止、早处理，把违法事项处理在萌芽状态。从根本上改变了过去那种联合整顿--反弹—再整顿的恶性循环局面。二是理顺健全城市管理执法机制。我们严格规范行政许可审批和行政执法行为，在城管执法局内部实行执法与处罚相对分离，执法与管理相对分离。强化内外监督，建立健全评议考核、责任追究机制，提高执法质量和水平。制定了城区主要街道考核标准，考核结果直接与干部职工责、权、利挂钩，较好地解决了执法责任不落实、工作不到位的问题，县城秩序更加有序，城市形象不断提升。三是夯实城管执法工作基础。从规范内部执法行为和执法程序入手，编制了简易程序、一般程序和听证程序的办案流程图，印制了统一的城管执法文书，规范整理了一套实用、简便、操作性强的执法文件，通过规范立案、审批、归档等程序，实现了执法程序的规范化、制度化。同时坚持以人为本，执法为民，有力地推进了人性化执法。针对城管工作实际，在坚持依法管理的原则下，努力在情、理、法中寻找平衡点，大力推行“亲和式”执法、“服务式”执法，实行教育与处罚相结合、服务与执法相结合、疏堵与规范相结合，既保证城市管理政策法规制度的落实，又尽量地顾及群众的利益和困难，市民对城管工作满意度不断提高。

（三）严格执法，整训队伍，执法水平得到提升。一是强化组织领导。我县成立了以县长为组长的“隆回县相对集中行政处罚权工作领导小组”，制定了相对集中行政处罚权工作方案，定期研究相对集中行政处罚权工作，解决在开展相对集中行政处罚权工作过程中出现的新情况、新问题。二是强化队伍建设。今年我们以执法质量年活动为契机，相继出台了《隆回城市管理行政执法局行政执法程序操作暂行规定》、《隆回城市管理行政执法局行政案件审查实施细则》、《隆回城市管理行政执法局部分行政案件最低处罚标准》、《对轻微违法行为实行“首违不处罚”暂行规定》、《隆回城市管理行政执法局执法质量评审办法》等文件，在执法工作中开展“城管之星、办案能手、委屈奖”等一系列创建评选活动；全面加强目标督查落实，各项工作实行日督查、周讲评、月评分、季评比、年度考评的机制。我们采取集中培训、分散自学、岗位练兵、业务比武的形式，每季度开展一次法制培训和业务知识考试考评，提高执法人员的业务水平。结合社会主义荣辱观教育开展“讲大局、树形象、谋发展”活动，开展队伍集中整训，加强队伍制度建设、素质建设、思想作风建设。三是实行城市管理执法公示制。我们将执法依据、办事程序、收费标准依据一律向社会公布，公开行政执法案件的处罚结果和行政审批结果。向社会公开服务承诺，公布“六条禁令”，接受群众的监督。全方位、多形式宣传城市管理法规，让群众知法、懂法、守法。监督执法人员依法办事，杜绝执法随意性，确保处罚公正。杜绝执法粗暴行为，做到了廉政、文明、依法行政。

二、存在的主要困难和问题

（一）执法中涉及到法律、法规方面的问题。一是引用执法依据不统一，执行标准也不尽相同。城管法规、规章牵涉面广、数量大，初步统计有40部之多，在实际操作中都是从中摘取部分条文，城管执法没有完整统一法规、规章，各项法规大都无实施细则或相关法律释义，致使对相关法规条文的理解相对模糊不清。二是有些法规设定的处罚幅度过大或标准太高。例如，根据《城市道路管理条例》和《城市出租汽车管理办法》中相关处罚规定使执法人员难以把握和有效行使自由裁量权。三是有些法规滞后于实际。如《城市市容和环境卫生管理条例》已实施15年了，一直未进行过修订。随着社会经济的飞速发展，新情况、新问题层出不穷，难以找到适用的法律依据。四是法律上的竟合。如同是违法停车，既可适用《道路交通安全法》，又可适用《城市道路管理条例》，还可以适用《湖南省公共客运管理办法》，但三者的处罚幅度都相差甚远，难以做到处罚公正、公平。

（二）无业务主管部门的问题。由于没有城市管理行政执法的直接业务主管部门，形成省不管市、市不管县、县不管镇的城市管理格局，各级城管机构变成了上无爹娘、下无子弟的“孤儿”。城管执法工作出现的许多问题，与没有主管部门的业务指导和政策援助有很大关系，如编制、执法经费、队员待遇、着装等方面的不统一，影响了城管执法队伍的形象。

（三）部门职责不明确的问题。一是相对集中行政处罚权工作发展不平衡。在城管机构设置和职责履行上，没有统一的模式，根据各地对相对集中行政处罚权工作重视程度的不同，职责履行上形成“7+1”、“12+1”等不同执法职责，并且在履行的城管职责权限内容不尽相同。由于市、县职能的不同，相对人在申请行政复议时，上级城管行政执法部门不能作为复议选择机关；在于实施相对集中行政处罚权工作过程中，各地均履行规划、环保、公安、工商的部分行政处罚权，由于部门利益的驱动，还存在原行政机关仍然行使已相对集中的部分行政处罚权的现象。二是易出现监管真空现象。硬性把城管执法和环卫、市政公用、城市客运等行业管理部门工作实行绝对分开，容易造成行业主管部门重事前行政许可，轻事后监督管理，更严重的是乱许可，将许可后的后遗症留给执法部门来处理，而执法部门又无法监督行业主管部门的许可行为。执法与管理不能互补，造成谁都可以管，谁都可以不管的局面。三是存在多头执法现象。如在规划执法上，城管执法部门行使部分行政处罚权，规划部门仍然行使部分行政处罚权，不同程度地存在多头执法、执法扰民的现象。四是职能部门缺乏协同配合。由于各职能部门之间缺乏协同配合机制，时有管理和执法部门之间出现矛盾，推诿责任的现象，城市管理各项措施得不到落实。如在城管执法部门查处违法建设案件中，由于影响城市规划的认定权在规划部门，其既可“影响城市规划”的违章建筑认定为“严重影响城市规划”予以拆除，又可认定为“不影响城市规划”予以补办手续，执法的随意性，造成城管执法难。

（四）执法环境方面的问题。城市管理的相对人大部分都是下岗人员、进城农民等弱势群体，以摊担为生的人员每年成倍数以增加，给管理带来难度。在执法过程中，极易形成矛盾和引发当事人情绪激动，特别是有些下岗职工、残疾人对国家政策不满把情绪发泄到城市管理工作人员身上，部分市民群众对乱摆卖等违法违规者的同情宽容和对执法人员的责难造成执法工作经常处于尴尬境地，执法人员怕与群众发生冲突，怕优化经济环境测评，不敢履行职责的顾虑越来越多。严重影响执法队伍的情绪。

（五）队伍建设、经费保障方面的问题。开展相对集中行政处罚权工作对城市管理工作提出了更高要求，但我县地方财政非常困难，财政只能保障基本工资和部分办公经费，缺口资金还需自己想办法。相对而言城管执法人员福利待遇差，长期加班加点，超负荷工作，加之开展城管执法工作宣传费、装备费、检测费、强制执行费、强制拆除费等各类费用开支较多，执法成本高，财政没有专项列支安排，执行不到位的积案较多。

三、我们的建议

（一）适时修改完善制定相关法律法规。恳请省人大、省法制部门整合修改和完善相关的地方性法规和政府规章，制定城市管理相对集中行政处罚权方面的地方性法规和政府规章，明确城管执法部门的主体资格、机构设置、职责义务、执法措施、财政和司法保障以及其他职能部门的协作规定等，适时提请全国人大常委会制定颁布《城市管理法》，真正解决城市管理行政执法机关行使其他行政机关行政处罚权的合法性问题，解决现有部门立法所产生的法律冲突，使城管执法部门真正实行职权法定，依法行政。

（二）理顺城管机制。恳请省、市有关部门加强对相对集中行政处罚权工作的领导、协调，适时对城管行政执法工作进行调研，加快城市管理体制的改革和建设步伐，尽早制定全省统一、规范的城市管理行政执法部门机构设置方案，明确城市管理工作的职责，进行归口管理，强化城管业务指导，同时根据我国城乡建设一体化和新时期建设社会主义新农村的需要，县区级城市管理部门向乡镇派驻专业队伍，解决乡镇城镇管理执法主体不合法的问题，更好地加强城镇管理。

（三）界定部门职责。一是我省各级城管执法部门履行相对集中行政处罚权的职责要统一。建议在国务院规定的“7+1”模式的基础上把与城市秩序、市民生活环境相关联的职责纳入相对集中范围，如城市公用事业所包含的城市公共客运管理、城市供水管理、城市供气管理等。同时对各项职责内容尽可能详细地进行统一界定。二是建议参照我省长沙市、湘乡市、邵东县、浏阳市等地的管理模式，在城市管理领域建立“大城管”部门机制，实行统一领导和调度。城管执法部门内实行城市管理和城管执法相对分离。由城管部门统一行使户外广告、环卫、渣土、市政、城市公用事业等管理职能。三是建议城管执法只能由一个执法部门行使处罚权，彻底解决多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民的问题。如未办理规划许可证和违反规划许可建设的违章建筑，城市规划执法职能只能由一个部门履行。四是明确城管执法部门在行使相对集中行政处罚权时，可以行使原主管部门的行政强制权，做到权责一致，提高执法效率。如赋予城管执法部门对各类车辆在城市道路违章停放的暂扣权等。

（四）加强部门协调。一是城管执法部门查处案件需要相关部门专门认定和提供技术鉴定的，相关部门应实事求是、客观公正认定，并及时告知城管执法部门。二是简化有关程序的办法，如严重影响城市规划的认定可由规划部门提供认定标准、相关资料，执法部门据此直接认定。三是噪声检测可以由环保部门对城管执法人员进行培训，取得相关资格，城管执法部门购置相关仪器，直接进行检测，以保证证据不灭失，及时调查取证，提高行政执法效率。

（五）切实加强城市管理的宣传力度。建议各级政府应将城管工作应纳入重要议事日程，进一步加强城管教育宣传力度。人大、政协、法制等部门要积极开展对城管工作的调研，积极排解、疏导存在的问题，解决“重建轻管”的问题，加快完善城管体制建设。通过多种渠道，采取多样形式，广泛开展城管法律法规宣传活动，切实营造“人民城市人民管，管好城市为人民”的良好氛围。

（六）加强队伍建设和后勤保障工作。根据国发[2002]17号和国办发[2002]56号文件精神，建议全省城管执法队伍要实行“十个统一”：即统一队伍编制、统一队伍名称、统一队伍建制、统一财政待遇、统一着装、统一装备配置、统一执法制度、统一执法证件、统一执法文书、统一考核规范，切实加强城管执法队伍建设。