相对集中行政处罚权完善城市管理行政执法工作

——营口市城市管理综合执法局副局长  王喜民

相对集中行政处罚权，是中共中央、国务院根据我国城市化建设、发展的实际，确立的一项旨在改革现行行政执法体制的重要制度，是建立适应社会和经济发展需要的行政管理体制和行政执法机制的具体实践。自1999年经国务院批准，在全国14个大、中城市开展实施相对集中行政处罚权以来，通过8年实践，城市管理行政执法工作不断走向成熟。但也存在着缺乏系统配套的法律、法规，执法机构编制体制混乱，没有健全的人员培训机制等问题。作为行政体制改革进程中一项带有研究和探索性的新课题，相对集中行政处罚权工作一直受到社会的广泛关注。如何在新形势下坚持科学发展观，坚持与时俱进，正确认识和理解其深刻内涵，明确其发展方向，探索其发展道路，这对进一步深化相对集中行政处罚权，实行城市管理综合行政执法工作有着重要的现实意义。因此，各级党政领导要提高认识，下功夫完善城市管理行政执法工作。

一、通过相对集中行政处罚权，发挥行政执法工作优势，提高城市管理行政执法水平

在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，通过8年的实践，已经取得了长足进展，其理论深度、职能广度和法律支撑度不断增强，其优势已经逐步突显出来，得到了各级政府和社会各界的肯定。目前全国范围内已经有200多个城市成立城市管理行政执法机构，充分体现了这项行政执法体制改革的重要性。今后，我们要认真做好三个方面的工作。

一是发挥行政执法资源合理配置的优势。行政执法部门将多项职能集于一身，避免原来行政执法体制中的弊端。同时，在具体查处一项违法行为中，又可以集中全部人员，形成局部优势，取得显著成效。形成针对具体执法实践合理配置执法力量的优势，使得城市管理执法力度大大加强、执法效率明显提高，充分显示行政执法职能合理配置的积极效果。

二是提高城市管理行政执法工作的效果。相对集中行政处罚权，减少过去多个行政执法机构之间的矛盾和冲突，进一步明确各级执法机构的执法职责和权限，使城市管理的运作过程在处罚的环节上得到进一步规范，提高整体工作效率。

三是强化行政执法在城市管理中的地位。通过发挥行政执法的强制作用，不断加大案件查处力度，及时纠正城市建设和管理中的违法问题，强化城市管理力度。同时，通过案件查处、分析和归纳各种违法问题发生的原因，从产生问题的根源入手，推进城市管理工作的规范。

二、要注意发现新情况、解决新问题，积极探索开展相对集中行政处罚权的有效途径

相对集中行政处罚权，实行城市管理行政综合执法，是一项崭新的事物，在实施中也逐渐暴露出了一些实际问题。我们要针对具体情况下大力气加以研究和解决，大力加强立法工作，不断巩固相对集中行政处罚权试点工作的成效，提高行政执法的质量和水平。

建立城市管理主体机构，积极推进综合执法工作。要建立城市管理专门机构，强化对城市管理各部门的协调督查工作，着力解决审批不管理、管理少手段的问题，使行政处罚与行政管理形成一个有机的整体，使执法效果得到进一步提高。有效地整合城市管理资源，城市综合环境整治工作由过去“单打一”变成齐抓共管，使城市管理逐步迈入良性发展的正确轨道。这个方面我们可以借鉴德国的经验，在行政区建立秩序局，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商等方面的行政处罚权。

建立长效管理机制，体现相对集中行政处罚权制度实质。相对集中行政处罚权的实质就是为群众服务，而城市管理的纷繁性和群众性，决定了行政执法必须向基层倾斜，必须与群众紧密联系，使实施这项制度的好处看得见、摸得着，形成广泛的群众基础，赢得更多群众的支持和参与，彻底打破“突击整治—反弹—再整治—再反弹”的城市管理怪圈。要积极推进行政执法与社区管理和物业管理同步发展，在推行相对集中行政处罚权的同时，还要以推进城市社区建设为契机，进一步发挥城管行政执法与社区管理以及物业管理相互配合的作用，培养和提高各级各类管理机构的自我管理能力。

细化自由裁量权，增强合理行政意识。如果说合法行政体现了法律面前人人平等原则，那么合理行政就是充分体现亲民、爱民、执法为民的一种理念和手段。由于行政法律、法规有自由裁量权，因此在实行上存在着如何使用的问题。现实情况是，在对待相似违法案件的处罚上，标准不一，相对人的态度也会影响公正的裁罚，长此以往，使行政法律法规在引用上有失公允。因此，必须细化处罚标准，正确使用自由裁量权，客观地了解事实、收集证据，平等地对待行政相对人。通过相对集中行政处罚权的实施，营造一个文明健康和谐的城市环境，促进社会物质、精神文明和政治文明的共同发展。

实行执法公示制度，强化监督检查。行政执法机关将自己的执法范围、职责、办案程序等内容向社会公开，防止行政执法工作的暗箱操作。以明确的执法规则公之于众，便于社会及公民监督，便于权利机关监督，便于媒体监督，也便于行政机关内部的执法监督检查、考核、评议，使行政执法工作切实做到有错必纠，保证执法行为准确、及时、有效。各级行政执法部门可根据具体情况聘请人大代表、政协委员、政府法制部门以及企业事业单位负责人和私营业主以及其他市民担任监督员，定期召开会议，对行政执法部门的依法办案情况、廉洁情况、队伍作风给予监督评议。

三、加强培训，严格管理，建设高素质的城市管理行政执法队伍

行政执法工作，特别是城市管理行政执法，所面对的是十分现实的社会问题，所做的工作与行政管理相对人的利益息息相关，只有执法队伍的人员素质高，才能发挥在城市建设与管理，构建社会主义和谐社会方面的保障作用。

要严把入口关，挑选优秀人才，进入城市管理行政执法队伍。选好人是提高执法队伍整体素质前提条件，否则不仅影响执法队伍素质的提高，而且势必影响执法工作的质量。首先，要重视人的思想政治素质，要选那些热爱党、热爱国家、热爱人民、政治理论水平高、政治立场坚定、人生观和价值观端正的人进入行政执法队伍。其次，要挑选精通法律常识，有法律方面学历和实际工作经历，能够坚持依法办事的人进入行政执法队伍。第三，要挑选文化素质较高，有大学本科以上学历，科学文化知识比较丰富的人进入行政执法队伍。第四，要挑选有开拓意识，善于改革创新，能够创造性地开展执法工作，不墨守陈规的人进入行政执法队伍。

科学有效地组织培训，下功夫提高行政执法人员的个人素质。行政执法队伍是由若干行政执法人员组成的，每个人的素质怎样直接影响着整个行政执法队伍的素质高低。一是采取不同形式进行培训。最好是设立专门的培训机构。在全国或全省范围设立若干所专业的院校，从根本上解决行政执法人员的培训问题；认真组织在职学习。可以由法律指导部门或各级政府的法制机构有计划地对行政执法人员进行在职培训，主要是解决普遍的法律知识学习的问题，也可以有针对性地组织一些专业方面的法律知识培训。发挥自学的作用。根据行政执法人员工作忙的特点，采取函授或定期布置学习内容，由个人进行自学，集中考试检验的方法进行培训。二是科学地安排培训内容。如果设立专门的院校，进行全面系统地培训，那么就要认真地研究制定教学大纲。但是，就组织在职培训和个人自学来讲，安排培训的内容要根据实际工作的需要而定。必须以法律知识，特别是本职工作常用法律知识为主，还要安排政治理论学习和社会知识以及科学文化知识学习。要注意对执法人员区分层次，安排不同层次的学习内容，对刚刚进入执法队伍的人员进行“入门”培训，安排基础性的学习内容；对需要进一步提高的执法人员，进行“中级”培训，安排比较系统的培训；对可以成为骨干的执法人员，进行“高级”培训，安排系统全面的培训。决不能搞“一刀切”，使有的执法人员“吃不饱”，有的执法人员“吃不了”。要通过科学合理地安排培训的内容使执法人员有不同程度和层次的提高。三是使培训制度化。加强培训是提高人员的根本途径，但要使培训真正得到落实，就必须实现培训的制度化。在参加人员方面要实现制度化。凡是行政执法人员必须定期地参加培训，不参加培训，不能上岗工作、不能晋升职务、不能参加评先选优。在培训时间方面要实现制度化。不同层次的人员要定期参加不同时间的培训，因工作需要没有按时参加培训或没有完成规定时间的执法人员要及时补课。在培训考试方面要实现制度化。每次培训结束时，都要进行严格地考试，对考试不及格者适时组织补考，再不及格就要按管理规定严肃处理。以落实制度为有效手段，保证培训质量的落实。

加强监督，严格管理，落实对执法人员的约束。行政执法人员的工作是有一定权力的。比如：对行处罚的裁量权。执法人员的素质不同，所作出的处罚决定肯定有所不同，因此，必须制定并实行有约束力的规定，限制执法人员运用权力，“权力失去约束就可能产生罪恶”。首先，要建立健全完善的管理制度，使执法人员有章可循，要使执法人员知道怎样执法，应该怎么说、应该怎么做；哪些能做，哪些不能做。管理制度要科学、规范、行之有效、便于落实。其次，要大力加强监督，强化对人的管理，仅仅是制定了管理制度是很不够的，要把执法队伍管理好，必须加强监督。内部要建立完善的监督制约机制，要设立专门的检查监督机构，严格实行内部监督。同时，要广泛运用社会监督和舆论监督，在社会各阶层聘请监督员，定期或不定期地征求他们的意见；邀请媒体等宣传舆论机构公开“曝光”，暴露问题。第三，赏罚分明、奖优罚劣，建立竞争机制。通过多种监督，及时地发现执法人员的问题，按照管理制度的规定，严肃处理，让违规的执法人员为自己的错误付出代价，给严格执法、文明执法，坚持依法办事的执法人员以表彰奖励。形成“庸者下，能者上，平者让”的局面，把执法人员的执法工作情况与个人的政治进步和经济利益挂勾，鼓励执法人员做遵纪守法的执法者。

积极稳妥地推进相对集中处罚权工作，实行城市管理行政执法综合化，是完善行政执法机制的重要内容，是创建新时期法治社会的重要措施。只有发挥城市管理执法体制的新优势，及时化解发展中的矛盾和问题，才能最终体现相对集中行政处罚权的实质，使城市管理工作真正走上法制化、规范化、科学化、人性化的正确轨道。