关于建立权责对等的城市管理体系的

调查与思考

湖北省利川市城管局

通讯员 董玉明 冉崇洲

党的十一届三中全会以来，城市经济和各项建设得到迅猛发展，各城市的工作重点逐步转移到城市建设和管理上来，各级政府为了改变城市脏乱差的现状，针对城市管理中存在的突出问题和薄弱环节，相继成立了城市管理机构，城管从整顿市容环境、治理脏乱差入手，逐步扩大到城市综合性管理上来，为城市经济社会的发展作出了突出贡献。然而，由于城管权责模糊，没有许可权力，只有处罚责任，不能折衷调和，只能依法行政，所以在群众的眼中，城管是不近乎人情、不受欢迎的角色，被普遍认为是“土匪 ”、“地痞”，对城管的这种认识是一种不公和偏见。

据经济学家预测，到2020年我国还将从农村转移3亿人口到城市，这是城市化的必然。既然城市化无法阻挡，那么农民转化成市民的途径是什么？因此城市管理将面临着更加棘手的难题，利川城管也和全国各地的城市管理一样，面临着许多需要破解的课题。

一、利川城市管理的现状和所面临困难

利川市位于湖北省最西部，南邻潇湘、西靠蜀渝、北依三峡，全市平均海拔1100米，总人口84万人。这里独特的民族文化，美丽的旅游资源，丰富的土特产品将吸引众多的中外朋友到这里投资、置业、定居，按照市委、市政府“三三”（到2020年，达到30万平方公里、30万人口的城市规模）城市经济建设发展思路，利川的城市管理将面临着巨大的挑战。姑且不谈将来，现有的城市状态让城管队员举步维艰，其具体表现是： 

（一）扭曲的“城管心态”导致城管执法困难重重。

“不整治群众不满意，整治起来群众还是不满意。这是城市管理的一个怪圈。”无数城管队员无奈感叹。这就形成了一种复杂的“城管心态”：地方政府要城市的“面子”，城管部门和执法人员要守住自己的“位置”，而小贩、“摩的”要顾自己的“肚子”。

小贩不可小瞧，城管不能不管。只要一提及小贩，人们很自然地想到了弱势群体，其实并非如此，除开农民进城卖菜、卖瓜、卖果的，还有相当一部分是现代的中、青年轻人，女性占的比例较大，他们依仗着人力车、三轮车、手推车、摩托车等简单的经营工具，省去了房租、税收、电费和卫生费等等，收入远远比坐店经营强得多。因此，这种低成本高收入的职业不断吸纳众多的“弱势群体”，使之成长为年轻化、机械化、集团化城市商贩阶层。这个组织不可小瞧，一方面往往出现食品卫生、假冒伪劣、短斤少两、强卖强买的情况，不承担售后责任，正当经营者是敢怒不敢言，传统意义上的老弱病残被挤压得“靠边站”。另一方面，他们常常成行成市，欺行霸市，阻碍交通，污染环境，绝大多数市民对此十分反感。可是偏偏有少数人，利用大家高贵的同情心和公德心，时常借执法部门履行职责之机，蓄意滋事，制造矛盾，煽风点火，混淆是非，扩大事态，挑拨群众与政府之间的矛盾，导致城管管亦难，不管亦难，因此一些地方还出现了“眼神执法”、“念叨队”等无奈式城管执法方式。城管也是人，城管也有同情心，城管完全是维护社会主义市场经济公平性的监督员，是维护和谐生活环境，维护群众合法权益的需要，是民心所向，众望所归。

由于城管的权责概念模糊，往往涉及到诸如乱搭乱建、乱停乱靠、乱堆乱放、乱抛乱撒、乱拉乱接、污染环境、油烟排放、占道经营、噪声扰民等现象，人们首先想到的就是城管不作为。然而，很多事情根本不在现行城管的管辖范围，利川城管局现时只负责城管监察、市容环境卫生、市政管理、路灯的管理，广大市民凡是涉及到上述情况，都来找城管、投诉城管、抱怨城管。各个部门之间也相互推让、踢皮球，导致城市管理越来越难、市容市貌很难和谐。

城管为维护市容市貌或城市公共秩序，本来是对人民大众有益的事，但是每当城管为之付出心血后往往得不到人民群众的理解和支持，有的还会指责。更为恶劣的是往往都是因摊贩先打城管而引发的矛盾，到头来却诬陷为城管打人，一些小报、网络也不做深入调查，偏听偏言，失实披露，导致舆论哗然，冤枉城管。诚然，如果没有城管，我们的城管将是什么样子，就不言而喻了。

据不完全统计，目前利川城区的“流动餐车”不少于2000个，人力、三轮车不少于3000辆，“摩的”不少于4000辆，靠挑担担卖蔬菜、水果的不少于4000人，偌大一个群体，难免给城管人带来一定的管理难度。

（二）城市功能的不完善使城市管理举步维艰。

利川是一个正在发展中的中小城市，私房较多，由于之前的城市规划不够科学，城市功能不够完善，一是南门车站是导致城市交通拥堵，环境、卫生、秩序脏、乱、差的主要原因。二是没有停车场，据有关人士介绍，目前城区有各种车辆约7万辆，这么多的车辆根本没地方停。三是是没有专业市场，市内废品收购部、洗车场、建材市场、修理厂、夜间大排档、卖煤场较多，收购部杂乱堆放的废品，洗车场四处横溢的废水，建材市场来回停靠的车辆，修理厂敲得叮叮当当响的噪声,夜间大排档满城的烟熏火燎，卖煤场漆黑一片的煤灰，困扰着市民的生存环境。四是缺少农贸市场，羊岔街、利北路已经成了附近菜农的专业市场，龙船大道是一个专业的蔬菜批发早市，每晚从凌晨两点一直到早上8点，买菜卖菜的人们很多, 早市结束后，环境卫生极差，严重影响着附近市民的生活和休息。五是城区内燃放鞭炮和办丧事的现象仍然存在，现在连清江大道、逸园广场燃放鞭炮的现象也时有发生，尤其是丧家出殡到杉木塘时，沿途燃放鞭炮的现象十分严重，城区内餐馆的油烟污染没有得到彻底根治，特别是前进路和老电影院门前污染严重。六是城区内各商家请乐队在店前狂舞吆喝的现象很普遍，尤其是龙船大道天桥以北商店内的叫卖声令附近居民和过往行人十分烦心。七是一些商店、酒店等服务行业在开业期间，租用大量车队在大街小巷慢腾腾的乱转，造成城区交通堵塞，影响交通秩序，严重干扰市民的正常生活。

(三)市民素质的普遍低下让城市管理者“望城兴叹”。

利川属山区城市，城郊结合部与农村结合紧密，互为依附，市民素质参差不齐。一是市民的城市意识淡薄，城市老居民只是把城市作为居住地，新居民由于受农村生活环境影响，将许多不文明生活习性带入到城市，一时难以改变，这是城市管理的顽症。二是居民收入差距大，低收入群体对依靠城市谋生的依附性强，部分居民不得不靠手推车、流动摊等低成本手段来谋求生活。三是居民的文化程度低，部分居民连“红灯停，绿灯行”，过马路走斑马线的基本规矩都不懂。四是生活习惯差，随地吐痰、乱扔垃圾、乱泼乱倒、乱拉乱洒的现象大有人在。五是文明习惯差，说话粗鲁、衣着不整、行为鲁莽。

（四）城市规划建设杂音给城市管理套上重荷。

一是由于建设资金严重不足，导致城市建设速度缓慢。二是由于规划滞后，导致重复建设现象较多。三是由于监管不力，建设质量差。四是由于在建设时缺乏系统理念，导致老城区开挖人行道布设管线的现象经常出现。五是规划设计与实际操作随意更改，明文规定的是地下停车场，却变成了商场；明明规定的是农贸市场，却变成了商铺；明文按要求设计了绿地、容积之比，却变成了楼房。

二、形成城市管理困难的主要原因

就利川而言，一是城管体制不畅，城管是改革开放后出现的新事物，城市管理的权利与责任没有明确界定，政府对城管体制举棋不定，国家没有一个完整的法律体系；二是先前的城市规划缺乏，没有用发展的眼光来看待城市的发展；三是城市功能不完善，没有专业市场、城市四门没有乡村汽车站、没有停车场、没有农贸市场；四是市民素质普遍差；五是部分执法队员的素质较低。        

三、构建城市权责对等管理措施的对策
     城市管理是一项长期性、复杂性的社会任务，只有起点、没有终点，不可能一蹴而就，要想真正实现“权责对等，全面覆盖，长效管理”这个目标，必须在治标的基础上，积极推进城市管理运行机制、管理方式的创新，实现标本兼治。

（一）加强城管队伍建设。一座城池的价值是不可估量的，就城市管理队伍而言，如果没有一支政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效的城管执法队伍，就无法保持城市环境秩序和环境卫生井然有序、干净整洁，就无法为市民营造宜居、宜业、宜乐的生活空间，就无法保护国家和人民群众生命财产这一重任的。由于之前的城管队伍大多数是来自各个单位的“杂牌军”，协管员更是一些40、50人员，素质参差不齐，导致城管在执法时出现一些偏激现象。建议政府借鉴军队的管理来建设城管队伍，把城管纳入市民义务。建议国家开办专门的城管院校，严格准入资格，严格军事训练，强化理论学习，建立激励机制，实行轮岗交流。

（二）建立综合执法体系。实行相对集中行政处罚权，改变多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题，实施“7+1”管理模式。即：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分对城市噪音、城市排污的行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、州、市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。成立城市管理警察大队，负责制止、处置在城市管理工作中干扰执行公务、暴力抗法和盗窃损毁市政公用设施、公共财物等行为和案件，配合城市管理局各直属单位开展城市管理综合执法。

（三）加快基础设施建设。针对利川而言，建议市委、市政府一是尽快将南门车站搬迁到四门以外；二是尽快建设专业市场。建议政府科学规划，合理选址，划行规市，建设专业市场。在城区内打造服饰、粮油、副食、美食、五金、交电、建材、装饰、竹木等专业市场，形成各类专业市场一条街。把废旧品收购、机动车修理、洗车场规范到“四门”以外的城郊去，尤其要把污染环境较重的卖煤场、屠宰场规范到城郊公路主道以外的场地去，对新建的小区按照容积比例必须规划小摊点市场，把它作为房地产开发的前置条件；三是尽快进行城市道路建设，对城区主次干道进行逐条检查登记，筹措资金，制定分步实施方案，限期完成路面整修与配套设施建设。

（四）积极开展综合整治。部门联动、齐抓共管。因城市管理工作不是哪一级政府、哪一个部门能够独立完成的。所以城市管理工作必须从现实和科学的角度出发，在坚持在各司其职、各负其责的前提下，建立有效的联合执法机制，做到互相支持、互相配合、互相理解、齐心协力、多管齐下打好总体战。首先是政府要尽快集中行政处罚权，明确城市管理部门的“龙头”地位，凡是城区的建设项目，城管局必须全程参与，前置审批；其次是各单位要明确各自的责任，强化管理，加强督查，收到实效；再次是要联合各单位各部门，经常性开展各类市容环境综合整治，形成合力，常抓不懈，保持良性管理局面。

（五）努力提高市民素质。一是要在教育中提高。要建立经常化、制度化的学习和培训制度，有步骤地对内部工作人员进行深入广泛的社会公德教育，提高市民文明素质。二是要在环境中陶冶。要通过加强城市管理，营造优美的生活环境和文明氛围，使人们受到潜移默化的教育，春风化雨，点滴入土，逐步告别不文明行为和习惯。三是要在参与中养成。要广泛开展群众性的精神文明活动，使人们在参与中逐渐形成新的思维方式和行为方式，增强公德意识、责任意识。四是要在约束中强化。要通过加大各种法规的执法力度，查处不文明行为和违章行为，使讲文明、讲礼貌、讲卫生、讲秩序的良好习惯和行为，通过管理和约束得以规范、巩固和强化。在每年的爱国卫生运动月活动中，要根据不同的主题，选择工作重点开展爱国卫生活动，精心组织，力求取得实效。扎实开展卫生先进单位（社区）的创建工作，认真开展除四害工作，全市各机关、企事业单位、街道办事处、社区必须落实每年春、秋两季灭鼠、灭蟑，夏季灭蚊蝇的统一投药行动。

（六）构建文明和谐机制。在管理过程中要树立管理就是服务、执法就是帮助的思想，要通过柔性的执法方式将问题解决，诸如“前置式执法”、“阳光式执法”、“低限处罚”等。但是在进行人性化管理的同时，我们必须要保障在坚持法制的前提下维护社会和谐，绝不能降低管理标准、淡化法律的严肃性，更不能让一些善于“钻空子”、只图私利、明知故犯、屡教不改、经常与城管执法人员“打游击”的不法分子逃避法律的惩处，尤其是对肆无忌惮而又无视城管法规的现象，绝不能讲情面，必须要严打重罚,否则就等于姑息、放纵。  

 全面协调可持续，是科学发展观的基本主线，也是城市管理的主要内容。所以，城市管理必须要与经济社会发展的进程相一致，与城市可持续发展相协调，真正实现权责对等。一是要处理好点面、内外之间的关系。在管理过程中既要提高主次干道、繁华地段等窗口区域的城市品位，同时也要兼顾背街后巷、城郊结合部以及农村环境卫生的改善。二是要处理好市容与繁荣之间的关系。繁荣与市容相互促进、和谐统一，要结合实际情况分类管理、区别对待。三是要处理好短期行为与长远利益的关系。对符合部分人眼前利益、能带来短期效益，但影响城市长效管理的短期行为，要正确分析、坚决制止，使城管工作更加科学化、规范化，减少城市管理的成本，实现城市的和谐发展。  

 

作者单位：湖北省利川市城市管理局

姓    名： 董玉明