坚持实效性与集约型相结合

打造数字化城市管理新模式

莱芜市城市管理行政执法局

（2009年11月7日）

 

随着经济社会的不断发展，城市管理水平也在相应提高，粗放、低效的城市管理模式已不能适应现代化城市建设管理的需要，积极探索新的高效能精细化城市管理模式成为我们的共同愿望。2004年，北京市东城区率先利用现代信息化技术实现了城市管理模式的创新，取得了很好的效果，并迅速在全国诸多省市推广应用，使城市管理体制、机制产生了重大变革。我市正处于实施“精细化管理城市，打造精品城市”目标的关键阶段，探索推行新的城市管理模式必将极大地提高城市管理水平，推动政府职能转变，促进城市健康和谐发展。

莱芜市数字化城市管理系统是由市城管执法局按照市政府要求承建的，于2008年7月开始建设，2008年底竣工投入试运行，2009年4月10日正式启用，8月27日通过了市级验收。系统共建设15个子系统，除建设部要求的9个子系统之外，结合莱芜实际新增6个子系统，总投资近690万元（包括部分土建工程），覆盖市区35平方公里。建设过程中，我们坚持立足实际，注重实效，以“集约型、实效性”理念为指导，探索了中小型城市数字化城市管理系统建设的经验，建设投资低于国内同等规模城市，运行效果良好，得到了省市各级领导的好评。下面，就我市数字化城市管理项目的建设及运行等情况向各位专家领导汇报，不当之处，请批评指正。

一、系统建设的六点做法

系统建设期间，我们在严格遵循住房与城乡建设部规范标准的基础上，以先进性、拓展性、兼容性等为基本原则，突出了“集约型、实效性”的思想理念，努力克服了技术力量不足与技术要求高，预算资金有限与系统功能复杂等矛盾，大大降低了建设成本，在计划工期内保质保量完成了建设任务。

（一）注重前期规划设计，突出集约型建设思路

建设前期，规划方案和建设方案的制定要经过了三个步骤：一是考察调研，二是反复论证，三是方案制定。在制定方案时，首先必须明确本市所建系统的功能需求，只有功能需求明晰了，才能使方案制定更加全面且具有可操作性，为下一步工程建设的顺利进行打下良好的基础。在功能需求模糊的情况下，很多没有考虑到的因素会随着工程的建设而频繁出现，方案也会随之不断调整变化，严重的也有可能导致项目预算投入失去有效控制，打乱原规划部署，造成被动局面，从而影响到整个项目的顺利建设。在方案制定时，如果只注重表面，不重视实用性，开工建设后才发现原方案有很多弊端，在承包商的建议下不断追加技术开发及软硬件设施的投入，就会导致预算规模失去有效控制，项目资金的管理使用出现混乱局面。我市在制定规划、建设方案时，放眼全局，周密考虑，反复论证，认真考虑建设中可能发生的一切问题，把握好基本功能需求和总体思路，控制项目总投入规模，保证了工程建设的顺利进行。

（二）注重项目技术参数论证，体现“实用性与集约型相结合”的基本原则

技术参数作为系统与设备的“血压”，是保证数字化系统高效运行的基本指标。在论证时，既要考虑系统建设的实效性，也要注重其先进性和拓展性，不能盲目求高求大，最先进的技术不一定是最适合自己的技术。定位过高，会额外增加项目投资，而降低系统应用的性价比；定位过低，虽然节省了项目投资，却忽视了系统的总体建设要求，影响到系统建设的先进性和拓展性。因此，项目技术参数的论证是系统建设中的重要环节，应当认真组织，精心筹划。技术参数论证可以采取以下几种形式：一是在建设单位组织下，依靠本单位或借助其他单位专业技术力量，汇集各方面技术信息，结合本地实际，经反复论证，形成基本意见，然后聘请专家组进行深层次论证，形成最后的技术参数依据；二是由建设单位委托具备技术实力的专业公司进行论证，形成结论后，直接交付建设单位。我市在论证技术参数时，注意把握好几个方面的问题：一是摒弃“拿来主义”的观念。认为数字化城市管理系统的基本架构相同，建设内容差异不大，照搬照抄或稍加改进就可适用，违背从实际出发、实事求是的基本原则；二是过分依赖他人的惰性思想。避免因缺乏相关的技术人员，干脆对技术性问题放手不管，全权委托给专业公司或技术人员，自己则置身于项目建设之外，不求甚解，坐享他人劳动成果；三是忽视实用性，只求先进性的意识。技术参数的制定也要“量体裁衣”，理论上的先进性必须结合现实中的实用性，才能达到最佳的应用效果，在系统建设中我们极力防止走两个极端，更注意防止盲目追求规模更大、技术更高的意识。

（三）注重建设成本控制，把握好项目招投标环节

项目招投标为各专业公司提供了公平竞争的机会，参加招投标的专业公司，既要具备相当的技术实力和经济实力，也要有一个相对合理的投标价格，才有可能中标。建设单位也要充分利用这次机会，制定出较完善的招标文件和招标方案。招标文件是各投标单位制定投标书的依据，关键要把握好系统基本的功能需求及软硬件技术参数的认定，对投标单位来说，招标文件还是下一步工程建设的重要实施依据。招标方案的关键是发包的方式。鉴于数字化城市管理系统技术含量高，门类多样性的特点，有两种发包方式可以考虑：一是总承包的发包方式。通过招投标，把整个系统平台的建设任务交付给一家总承包商，由总承包商对建设单位负责。这种承包方式的优点是：建设单位避开了技术力量不足的缺陷，遇到交叉问题时，不会出现推诿扯皮现象。缺点是：一家承包商难以包揽所有技术，没有最大限度降低建设成本；二是分项承包的发包方式。将所有建设内容按类别不同分为几个包，然后，通过竞标交付给多家承包商共同承担建设任务，由几家承包商对建设单位负责。这种方式的优点是：各承包商在工程建设中能够发挥自己的专业技术优势，通过分项发包，让更多的专业公司参与投标机会，最大限度降低了系统建设成本。缺点是：遇到交叉问题时，会出现推诿扯皮的现象。我市经过综合论证，权衡利弊，采用了第二种发包方式，首先，通过招投标确定一家总集成商，来协助完成项目的集成与建设任务。然后，分三个包公开招标，共有十六家专业公司参与了竞争投标，最后，有三家承包商承担了我市数字化系统的建设任务。

（四）注重资源整合，充分利用好各类信息管理资源

“整合资源，厉行节约”是住房与城乡建设部对数字化城市管理系统建设的基本要求，体现了务求实效，避免重复建设、铺张浪费的具体精神。各地区在数字化城市管理系统建设过程中，需要整合的信息资源主要有：“12319城建服务热线”、视频监控系统、电子政务网络资源、城市测绘地形图和地理空间数据及其它设备、信息系统资源。我市在数字化系统建设之初，就拟定了整合各类信息资源的建设计划。首先，依托数字化城市管理平台，合并建设了“12319城建服务热线”项目，比单独建设该服务热线节约了近百万元的财政支出，避免了重复建设、重复投资。其次，利用了国土部门测绘地形图及部分地理空间数据，充实了数字化平台的数据库信息，建立了经常性的信息资源交流渠道。下一步还要逐步整合视频监控资源，实现与其他部门的共享共用，进一步提高资源利用率。

（五）注重社会效应，建设优质高效的监督员队伍

信息采集人员（以下简称监督员）岗位是数字化工作流程的关键环节，是决定城市管理效率高低的重要因素。为组建一支优质高效的监督员队伍，确保数字化城市管理工作的高效运作，各地探索了不同的建设经验，主要有以下三种方式：一是面向社会招聘具备相应素质的人员。这种方式的优点是：人员选择的余地大，可根据需求来充分选择合适的人员。缺点是：人员的工资、福利等管理成本较高，日常的事务性管理工作较繁杂；二是采用市场化运作，招聘“信息采集公司”负责城市管理信息的采集工作。这种方式的优点是：简化了信息采集的管理环节，只需要监督管理好信息采集公司即可，减轻了对监督员队伍的管理责任。缺点是：财政支出较高，一旦单位之间产生矛盾，势必影响所有信息采集工作的正常进行；三是从下岗再就业人员中招聘部分人员，负责城市管理的信息采集工作。这种方式的优点是：减轻了财政支出压力，扩大了再就业机会。下岗职工一般都非常珍惜重新就业机会，工作起来比较认真负责。缺点是：综合文化程度偏低，接触数字化方面的知识较少，对新环境、新知识的接受能力较差。

我市根据实际情况，综合考虑各种因素，招聘了部分下岗再就业人员（40、50人员）从事信息采集工作。在实际工作中，我们针对监督员队伍存在的问题，不断创新思路，改进方法，积极探索管理经验，推行了“三同步，两考核，一点评” 的管理方法（“三同步”指现场督查、远程监控、远程指导同步进行，“两考核”指对监督员采取现场督查考核和系统自动测评考核相结合，“一点评”指每周定时召开工作点评会），通过精细、严谨、规范、高效的管理，最大限度弥补了监督员队伍综合素质低，适应环境慢，接受能力差的缺陷，使劣势转为优势，极大地提高了监督员的工作积极性和工作质量，在数字化城市管理工作中发挥出了应有的作用。

（六）注重实效，立足实际，建立适合自己特点的组织架构

数字化城市管理体制建设的基本要求是，在一个平台上设立监督中心和指挥中心，两个中心相互独立，监管分离，实行高位监督。根据莱芜实际情况，为减少机构层级设置，减轻行政资源配置的压力，第一步，先设立市级监督指挥中心，即两个中心合一的模式，在一个中心下面实现监督职能与指挥职能的分离，实行“两轴平行，监管分离”，使两个轴心相互并存，相互协调，同步运作，负责市区范围内案件的派遣和处置工作。第二步，设立高新区、钢城区指挥中心，负责本区域案件的派遣和处置工作。由市级监督指挥中心对两区系统流程进行全程监督检查和综合评价。

二、系统建设的基本情况

我市数字化城市管理系统是按照城市管理重心下移的指导思想，以科学绩效评价和考核办法为蓝本，以计算机网络为载体，以城市部件数据库为基础，以电子地图、数据采集终端、业务应用软件为手段进行建设的，通过整合现有资源，再造工作流程，理顺相关责任，建立了一套科学、完整的城市管理问题发现、受理、派遣、反馈、考核和统计分析体系，形成了一个数据和管理大集中的监督指挥格局，打造了一个先进、高效、实用、集约化的数字化城市管理平台。

（一）项目建设情况

该项目主要包括了土建工程、信息系统建设、网格划分和基础数据输入三个部分。

1、土建工程。根据规划建设和使用要求，在市政府第二办公楼三楼建设莱芜市数字化城市管理监督指挥中心，房屋建设采用钢架结构，总建筑面积428平方米，内设监督指挥大厅、机房、办公室及会议室。

2、信息系统。包括硬件建设和软件建设两大部分。硬件建设包括服务器、磁盘阵列、防火墙、交换机、DLP大屏幕、矩阵以及远程视频、12319服务热线和与35家城市管理相关责任部门互联互通的终端设备等。软件建设指的是城市管理核心软件、Arcgis、Oracle、Websphere中间件等。按照建设部的要求，我们一共建设了15个子系统，其中无线数据采集子系统、地理编码子系统、大屏幕监督指挥子系统等9个子系统是根据《城市市政综合监管信息系统技术规范》要求建设的，在此基础上，我们结合工作实际，又新增了视频监控子系统、GPS车辆调度指挥子系统、广告管理子系统、数字执法子系统、预警监控子系统、业务消息子系统等6个子系统。

3、网格划分和基础数据输入。按照《莱芜市人民政府关于开展数字化城市管理工作的意见》，我们目前确定的地域范围是莱城中心区域，即北起赢牟大街，南至汶河大道，西起新甫路，东至原山路，总覆盖面积35平方公里。按照“属地管理、地理布局”等原则，将该地域范围划分为1384个单元网格，普查了主次干道和重点区域内的40962个部件。按照建设部颁发的《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类与编码》（CJ/T214-2007），确定的城市部件有七大类68小类，比部颁标准扩展了“燃气管线标志牌”、“示范街标志牌”等5小类城市部件；城市事件有六大类87小类，比部颁标准扩展了“占用、挖掘城市道路”、“大气污染”等37小类城市事件。

（二）信息采集手段及系统工作流程

信息采集手段的多样化，改变了我市城市管理信息获取滞后，处置效率低下的管理状况。系统建成后，我市主要的信息采集手段有以下几种：城管监督员，“12319”服务热线，远程视频监控系统，移动视频监控系统。

1、城管监督员。指使用无线数据采集终端对固定区域内的城市管理部件和事件进行巡查的工作人员。所谓无线数据采集终端，就是通常所说的城管通，主要用于监督员在所属区域内全方位巡查，及时发现上报问题信息，接收中心的任务指令并反馈处置结果。该系统依托移动设备，采用无线网络传输技术，通过城市部件和事件分类编码体系、地理编码体系，完成城市管理问题文本、图像、声音和位置信息的实时传递。它具有9项功能，其中，“问题上报”用于监督员对管理区域内发生的各种问题进行上报，包括部件问题和事件问题；“我的任务”能够显示当天中心发给监督员的任务；“历史记录”用于记录最近提交的上报问题和最近回复的核查或核实任务；“今日提示”用于提醒监督员今天需要执行的任务；“地图浏览”能够查询和标注事（部）件所在的位置等等。

2、12319服务热线。它是一种新的基于计算机电话集成技术的服务方式，一个面向全社会的服务系统，提供城市建设、城市管理、环境卫生、园林绿化以及城市供水、公交、燃气、供热、市政等领域内的问题投诉、政策咨询、抢险抢修、接警调度等服务，把不同的服务统一到一个热线语音平台，12319服务热线受理的投诉举报问题可通过系统平台发送给各责任单位。它作为一个社会公众参与城市管理的渠道，大大提高了政府办事效率，增强了政府办事的透明度，对于及时掌握社会、群众的需求，拉近政府与社会、企业、市民之间的距离起到了有效的推动作用和促进作用。

3、远程视频监控。系统建设过程中，我们一共安装了30个视频摄像头，28个有线视频和2个无线视频，分布在市区内的主要路段和重点区域，用于实现对主要路段、重点区域的实时监控和对城管问题的直接监督指挥。它的建设充分体现了数字化城市管理系统实时监控、及时发现和快速处置问题的工作机制。这30个摄像头均可以360度旋转，可视距离能够达到500米。同时，在重点部位，我们安装了夜视仪，用于监控易在夜间发生的城管问题，像乱贴乱画等。

4、移动视频监控车。它利用先进的大功率广播指挥系统、现代无线通信技术、计算机技术、图像采集及传输技术、单兵信息采集技术等，实现了现场应急和远程监督指挥功能。

在系统工作流程的设置上，我们遵循了住房与城乡建设部的基本原则，结合了其他兄弟省市的先进经验，开发建设了两条系统工作流程，即数字城管工作流程和数字执法工作流程。

数字城管工作流程，是指通过各种信息获取手段发现问题后，将问题信息发送至监督指挥中心，由监督指挥中心受理、立案，将任务派遣至相关责任部门（各责任部门设置了网关终端），相关责任部门对该问题进行处理并将处理结果反馈至监督指挥中心，然后，监督指挥中心将处理结果派发给监督员进行现场核查，最后，监督员将核查结果反馈至监督指挥中心，监督指挥中心进行结案。即问题上报-问题立案-任务派遣-任务处理-处理反馈-核实结案-综合评价七个环节。

整个流程共分为四个阶段。一是问题采集。在这个阶段，除通过以上四种主要途径（即城管监督员、12319服务热线、远程视频监控和移动视频监控车）获取信息以外，还有数字城管网站、政府在线、12345市长公开电话转办、新闻热线等信息收集方式。二是问题受理。中心值班员对上报的各类问题信息进行审核、分类，并按照工作流程快速立案，准确地派遣给相关责任部门。三是问题处置、反馈。这一阶段由各相关责任单位（各委办局和执法中队）来完成。按要求，各相关责任单位安装了网关终端，执法中队配备了执法通，负责接收监督指挥中心派遣任务，并在规定时限内完成任务，反馈处置结果。我市共有35家城市管理相关部门纳入了数字化城市管理系统，包括市建委、市执法局、各通讯公司等行政、企事业单位和相关街办（首期，18家安装了网关终端）。四是问题核查结案、综合评价。这一阶段是由监督员核查后，中心根据核查结果进行结案，并对各相关责任单位和执法中队进行综合评价，由系统自动生成考评结果，从而形成了处理过程有监督、处置效果有评价的闭合式管理模式。

数字执法工作流程是我市根据实际需要创新开发的工作流程。由于城市管理问题的90%属于事件问题，事件问题的90%属于城管执法局管理，因此，开发应用数字执法工作流程，可进一步提高城市事件的处置效能，提高数字化城市管理系统的综合利用率。

数字执法工作流程的最大特点是，各执法中队配备执法通，接受中心派遣任务，及时反馈处置结果，并纳入系统统一考核评价体系。具体流程是涉及城管执法局的案件，通过系统直接派遣至中队执法通，并知会执法局督查科，中队对案件进行处置后，将结果反馈至监督指挥中心，经过监督员核查、反馈，最后由监督指挥中心进行结案，形成综合评价。

三、系统运行效果

（一）城管问题的处置效率明显提高

首期纳入数字化城市管理系统的责任部门有18家，均按要求安装了网关终端，明确了分管负责人、责任科室及值班员。值班员手机与网关终端绑定，可随时随地接收处理中心派遣任务。中心与各责任部门之间建立了问题快速处置机制，一般性案件可按照正常程序派遣给值班员，由值班员按规定处置。紧急案件可启动应急程序，将案件直接派遣给分管负责人或主要负责人，提高办案效率，快速完成中心派遣任务。中心还建立了对各责任部门的考核评价机制，明确了工作标准、量化了处置时限，由系统自动对其任务处置情况生成考核分值。充分运用地理信息空间及网格划分等技术，实现了城市部件、事件的精确定位，大大缩短了发现问题、处置问题的工作周期，使城市管理问题的处置效率有了显著提高，90%以上的城市事件问题能在8小时内得到处理，80%以上的部件问题能在3天内得到处理，及时处结率达80%以上，初步改变了原来信息滞后、处置低效的城市管理状况。

（二）城市管理的长效机制初步建立

系统启用后，逐步完善了问题信息获取的长效管理机制，快速高效的问题处置机制，科学规范的考核评价机制。中心通过监督员现场监督、12319服务热线、远程视频监控及移动视频监控等手段，有效地提高了城管问题信息的发现率。通过进一步明确责任，量化问题处置时限，加大考核评价力度，有效地提高了案件的处结率。截至目前，已发现城市管理问题15768个，平均每月发现问题2628个，处结率85.35%，为城市管理工作发挥出了积极的推动作用，改变了粗放、低效的城市管理模式，实现了由定向管理向定位管理的转变，逐步建立与城市管理相适应的长效管理机制。

（三）城管执法水平有了大幅度提升

数字执法工作流程的开发应用，使城管执法水平有了大幅度提升。各执法大队、中队一方面要完成自身工作任务，另一方面要在规定时限内完成中心派遣任务，在中心的监督指挥下开展工作。执法中队接受多重监督管理，一是大队自身的监督管理，二是局机关各科室的监督管理，三是监督指挥中心的监督管理。尤其是在数字化系统建立后，改变了单一的靠巡查发现问题的方式，通过多种信息采集渠道，发现处置问题更加快速及时。系统中还设置了车辆调度子系统，可实现执法车辆的实时定位、紧急调度、越界报警、轨迹回放等功能，使各中队快速反应能力有了明显提高。在新的管理模式下，城管执法工作由突击式管理转为长效机制管理，被动式管理转为主被动结合管理，模糊考核管理转为量化考核管理。各中队的责任区域更加明确，管理目标更加具体，工作积极性也更加充分的调动起来。

四、系统创新

（一）管理模式的创新

莱芜市数字化城市管理系统的远景规划设计是“一级监督、二级指挥、三级网络、四级管理”的模式。一级监督指市级数字化城市管理监督指挥中心，二级指挥指市、区两级监督指挥系统，三级网络指的是市、区和各委办局，四级管理指市、区、街办和社区或村居层面。目前，市级监督指挥中心已经建立，高新区、钢城区数字化城市管理系统的建设已列入2010年市级城建重点工程。

（二）管理流程的创新

实现了数字城管、数字执法两条工作流程相结合的应用模式。数字城管工作流程是指，中心接收到问题信息后，将任务派遣给相关责任单位，由相关责任单位处理并反馈处理结果。该流程适用于各相关城市管理责任部门。数字执法工作流程是指，中心将采集到的问题信息直接派遣到各执法中队，同时，通过系统知会到城管执法局主管科室，由各执法中队处置问题信息，并通过执法通反馈处置结果。

（三）系统功能的创新

一是实现了视频截图派遣功能的创新。即由远程视频发现的城管问题，快速截图，立案，描述，并派遣到相关单位；二是实现了12319服务热线上报问题可直接通过系统派遣的功能。即值班员接到服务热线后，立即进入系统操作，根据职能职责，将问题派遣到相关单位；三是实现了广告牌匾的维护、定位查询和超期预警功能。通过部件普查，建立户外广告数据库，对户外广告实行动态管理、长效管理。

以上是向各位领导汇报的莱芜市数字化城市管理监督指挥系统的基本情况。自系统启用以来，共收集监督员上报信息13063件，立案派遣11456件；12319热线案件932件，处结率98％以上；远程视频立案1773件，处结率95％以上。城市管理问题的发现率从过去的20％左右上升到了现在的80％以上，处置时间从过去的一周左右缩短到了现在的3天以内，实现了城市管理处置三个“第一”，即第一时间发现问题，第一时间处置问题，第一时间解决问题。

现代化的城市需要现代化的城市管理，在新的形势下，我们将不断探索完善数字化城市管理新模式，注重改进城市管理方式方法，注重改善人居环境，加强城市管理队伍建设，全面提升城市管理精细化水平和服务功能，为经济社会又好又快发展做出新的更大贡献。