江苏省淮安市城市管理局 淮安市城市管理行政执法局

    淮安地处苏北腹地，是敬爱的周恩来总理的故乡，现辖四县、四区，总面积1万平方公里，人口528万；城市建成区面积89平方公里，人口90万。近年来,按照市委、市政府提出的“城市管理工作要对群众负责、以群众呼声为第一信号、以群众意见为第一财富、以群众满意为第一标准”的总体要求，我们始终坚持群众是城市管理的主体，民生是城市管理的主题，牢固树立亲民理念，着力构建和谐城管，在破解“九最”、力求“九好”上下功夫，探索了一条符合淮安实际的和谐城管的新路子，使城管成果惠及更多百姓，市容市貌变化得到普遍赞同，城管工作赢得社会的广泛理解与支持，城管与经济、社会步入了和谐发展的新阶段。在国家卫生城市考核验收中市民对城管工作的满意率已达97%；市城管局连续4年获得全省城管行政执法工作先进集体和全市目标管理工作先进单位称号；2006年，在苏北五市中率先跨入全省城管创优优秀行列；今年，我市荣获了“国家卫生城市”的称号。

    一、立足基层，重抓基础，切实把群众最关注的环境卫生问题解决好

    市容环境与市民群众生活息息相关，是广大市民最基本的生活要素之一。他们更多关注的不是高楼大厦的多少，而是身边卫生环境的优劣。做好环卫工作，优先解决好老百姓最关心的市容环境卫生问题，为他们打造一个整洁靓丽的生活空间是城管部门的首要职责，也是城市管理的基本功，必须紧抓不放。

    建立环卫作业新机制。按照立足基层、重抓基础的原则，我们坚持环卫作业重心下移，把重点放在基层，全面建立和推行“保洁全天侯、管理无缝隙、责任全覆盖”的管理责任制和“一岗双员”、“定点包干”、“限时滚动作业”的岗位责任制。在搞好道路等公共地段清扫保洁的同时，把城中村、城郊结合部以及改制企业的生活大院等全部纳入环卫清扫保洁范围，实行一扫全保，并建立全覆盖的城郊结合部和城中村垃圾收集清运系统，消灭卫生死角，做到了白天夜晚一个样、主次干道一个样、新老城区一个样，确保了城市环境全方位、全天候的干净整洁。

    狠抓环卫基础设施建设。围绕完善城市功能，方便群众生活，不断加快环卫设施建设。过去，城市维护的90%用于大街大路上。近年来，我们积极调整思路，把90%城市维护费花到看不见形象的小事上。几年来，运用政府主导、市场运作的方式，投入2亿元，改造2000多条小街小路，采用BOT、TOT方式，先后建成了全省一流的生活垃圾处理场、粪便处理场和全省首座建筑垃圾处理场，率先实施老垃圾处理场封场工程和环境综合整治，新建改建垃圾中转站44座、公厕522座，设置果壳箱4000多只，生活垃圾收集房1000多座，更新各类环卫作业车辆1500多台套，改善了环卫设施条件，夯实了城市管理的基础。通过四年多时间的不懈努力，我们不仅彻底消灭了社会旱厕和城郊结合部露天粪坑，而且对300多家改制企业、50多个城中村和城郊结合部实施了环境综合改造，配套了公厕等各类环卫基础设施。同时，在广场、游园、河滨风光带等人流密集区高标准建设改造了一批旅游公厕和生态公厕、流动公厕，切实化解群众行路难、入厕难、倒垃圾难。

    实施环境综合整治。近年来，为改善大多数人群的居住环境，提高他们的生活质量，我们集中人力、财力，对城中村、城郊结合部和居民区、生活大院等人群聚集区进行综合整治，重点实施“双百”工程，每年综合治理100条街巷、100个生活大院，着力搞好道路硬化，小区建筑物整体出新，完善环卫设施和下水管网，绿化美化小区环境。先后投资上亿元对北京新村、繁荣新村、化工新村等20多个规模不同的小区实施了综合改造。对繁荣大沟、石化大沟、引河大沟等群众反映强烈的“脏乱差”地段，进行彻底根治。通过几年的努力，我们已改造了95%以上的城区道路，完成了所有居民区整治，城市环境出现了晴天无灰尘、雨天无积水、出门硬路面、处处见花草的可喜变化，广大群众从心底里称之为“鱼水工程”、“德政工程”。

    二、注重疏导，积极扶持，切实把最需城管关爱的弱势群体服务好

    以小商小贩为代表的自谋职业者，是城市中的弱势群体，他们靠摆摊设点维持生计，为社会提供了必要的服务，方便了群众生活。但有时会违章占道、流动经营，影响市容。如何解决好城市管理与他们生存的矛盾，是城管面临的一大难题。实践中我们感到，城市管理的最终目的就是要让人民群众得到实惠，如果城市管理让很多人失去了饭碗，老百姓一早买不到油条，吃不到包子，那不叫和谐城管。为此，我们在“城管为民”理念的指导下，认真处理好“脸皮”与“肚皮”、“繁荣”与“市容”、“法律”与“自律”三个关系，把人性化的政策和服务向他们倾斜，积极主动为他们搞好服务。几年来，通过多种途径累计解决了近2万人的就业谋生问题，使1万多户的家庭生活得到了基本保障。

    化堵为疏。过去，对于流动摊点，我们经常采用堵截方式进行管理，但收效甚微，一些市民也常有不满，你们把小摊赶跑了，我们豆浆油条也吃不上了。现在，我们按照分类疏导、分级服务、定时经营的方式，在市区支干道和居民区等地段，合理规划设置摊点群、疏导点，并作为必要的公共产品来提供，把流动摊贩、沿街洗车点等进行相对集中到指定地点，实行统一管理、保洁经营，并分区域、分地段、定时段设立一些不收费、不上税的跳蚤市场，先后建立了新民路、北京路、化工新村等多个小吃广场和延安路等地段的10多个洗车超市。如今，城市整洁了，居民的生活也方便了，很多没有工作、生活拮据的人也有事干了。

    精心培育。管好小商小贩，在疏导的同时更需要精心培育，我们先后在市区帮助扶持了“苏食放心早餐”、“周三包子”等连锁经营企业，培育了五金市场、布匹市场、毛竹市场、花鸟市场等一大批新兴专业市场。苏食早餐是由几个下岗工人合资开办的，资金少、无场地，销售非常困难。我们积极帮助该企业在市区合理规划销售点，实行定时定点保洁经营，使企业得到了快速发展。目前，早餐点已发展到250多个，月销售额200多万元，安排了300多名下岗职工实现了再就业，这样做，既没有牺牲市民的利益，还提供了更多的就业岗位，

    着力规范。采用市场化运作的方式，筹集资金300多万元，统一制作并向从业人员免费发放便民自行车修理车、水果售货车、小吃烧烤车等800多辆，采用回收方式取缔破旧人力三轮车7000多辆，并与企业联手，重新开发具有自主知识产权的统一制式三轮车3000多辆，供从业人员租用，同时成立行业协会，对从业人员实行准入和培训合格上岗制，使人力客运市场步入了规范化的轨道。对早夜市大排档、饮食摊点，实行“四统一”管理，即统一制式餐车，统一布点设置、统一管理标识和经营时间，并投入资金50多万元，免费向下岗失业人员赠送了62套统一制式的大排档亭棚，使“路边摊点”变成了统一标识的“马路风景”。

    三、源头管理，托底保障，切实把群众反映最强烈的违建现象整治好

    违法建设是城市管理的一大“顽症”，是各级城管部门共同应对的一大难题，损害社会公众利益,阻碍城市健康发展。整治违法建设触动的是个别人的既得利益，但本质上，是对大多数市民负责，维护了绝大多数人的利益，必须采取有效措施，努力把这一“顽症”治理好。

    广泛宣传，依靠群众。拆违工作成败的关键在于赢得群众的理解和支持。实践中，我们把宣传、发动群众贯穿于拆违工作的始终，多层次、多形式、全方位的开展宣传攻势，引导群众支持参与拆违工作，形成全社会支持、理解、配合拆违的氛围。在此基础上，我们建立全市违法建设数据库和动态管理信息管理系统，确立宣传、试点、拆除、巩固提高“四步走”的工作机制，把先集体、后个人，先党员干部、后居民群众，先经营户、后居住户，先究官、后究民的“四先四后”拆违举措落到实处。几年来，先后查处参与违建的党员干部20多人次，其中被追究刑事责任2人，受到撤职、免职、记过等行政处分18人，在全社会产生巨大影响，推动了拆违治违的全面实施。

    科学拆违，稳步推进。在拆违过程中，我们严格实行公示、反馈、告知、动员自拆、申请助拆、组织强拆等六步工作法，坚持自拆、助拆、强拆、缓拆的“四拆原则”，做到刚性管理、柔性执法，无情拆违、有情操作，对违法户积极鼓励自拆，以减少损失；对自拆有困难的及时组织人员帮助拆除；对拒不自拆的依法强制拆除；对确有住房困难的，一方面可申请缓拆，签订缓拆协议，将来拆除时不予补偿。另一方面可申请救助，政府帮助提供廉租房；对确因拆违造成生活困难的实行托底保障，政府通过买岗位，提供就业机会、落实最低生活保障等措施，予以妥善安置。几年来，我们共拆除违法建设80多万平方米，签订缓拆100多万平方米，帮助120多户居民解决了政府廉租房，帮助300多人解决了环卫作业就业岗位，实现了无一起集体上访、无一起恶性事件、无一户因拆违无住房的“三无”目标。

    源头管理，防违在先。去年，我们及时修定完善了防违治违工作制度。拆除违章建筑，城管难、百姓亏，处理不好，将违背构建和谐城管的初衷。要改变这种状况，必须从源头抓起，把重点由拆违转到防违上来，尽量减少一部分老百姓因拆违而造成的损失。近年来，我们不断地修订完善防违治违工作制度，推行和落实以块为主的工作责任制，建立和完善区、街、社区三级防控网，实行社区布防、街道拆除、区级验收、市级巡查考核和“零违建”月报制度，积极开展“零违建”社区、街道评比活动，创建了广州路办事处等一批“零违建”街道，有效遏制了新的违法建设，使防违工作步入了制度化、长效化的良性轨道。

    四、打造精品，立体推进，切实把群众最希望提升的城市景观建设好

    靓丽的市容景观是一个地区文明程度的象征，是提升城市综合竞争力的要素之一，更是市民日益增长的物质文化生活的需求，城市不仅要让市民居住，更要让市民宜居。基于这样的认识，我们把打造靓丽的市容景观，营造市民宜居空间作为城管工作的一项重要工作来抓，重点实施市容景观再造的“三项工程”。

    夜景亮化工程。坚持以户外广告为载体，按照一路一景、一路一特色的要求统一规划，分步实施。以路段或区域为单元，以白天美化、夜晚亮化为标准，每年拆除改造和新建改建一批，稳步推进，全面提档升级，扎实搞好夜景亮化设施建设。通过几年的努力，我们先后建成了里运河、淮海广场等“四河、十二桥、八大广场、二十条道路、三十个节点、八十幢高层建筑”等一大批灯光亮化设施，构建了淮安夜晚“点、线、片”相连，“高、中、低”交错，“动与静”结合的亮化新格局，打造了五彩斑斓、璀璨夺目的城市夜景，彰显出现代城市的魅力。

    绿水绿化工程。绿是淮安的底色，水是淮安的特色。首先是做好“绿”文章，通过对沿街单位拆墙透绿、沿河植绿、广场庭院添绿等措施，使城市绿色与整个环境相协调，现在淮安城区大运河绿色长廊和文化长廊相辉映，大运河广场等五大城市广场和柳树湾等五大生态园相媲美，100多个小游园相配套，让市民休闲有去处，走出家门三五百米就能有一个休憩的绿色空间。其次是做好“水”文章。着重对市内五河十岸进行整治，着力打造亲水城市。紧紧抓住疏通城市水系、提升水环境、做响水品牌等关键环节，实施河道保护、河道清淤疏浚、沿岸整治、修复名胜等系列措施，使水变清、岸变绿、景变美，再现淮安水城的灵气与生机。

    立面出新工程。重点实施了淮海路等十条道路和车站广场等五大片区的沿街建筑物整体包装出新，沿街单位庭院拆墙透绿，邮政亭棚推陈出新等系列工程，实现了城市容貌的明显改观。突出抓好健康路等主干道沿街空中零乱和废弃的各类杆线的集中清除，清理楼顶、阳台杂物，规范设置沿街单位的楼顶广告、标志标识、空调外机和遮阳蓬，净化空间视觉环境，不断提升了城市的整体品位。

    五、善纳群言，着力整改，切实把群众最欢迎的沟通平台搭建好

    构建和谐城管，不仅在于统筹好市民的利益，而且在于与加强和市民的沟通交流。市民群众是城市的主人，是城市环境的创造者和享用者。实践使我们体会到，搭建平台，畅通渠道，沟通得当，是争取全社会的理解和支持，有效化解城市管理者与被管理者间矛盾的得力举措之一。

    开辟方便快捷的民意表达渠道。我们建立健全了直通、高效的投诉渠道。一方面，设立了城管热线电话，做到市区联动、部门联动，24小时公开接受群众举报投诉和社会监督。推行和完善领导接访日制度，坚持每周二安排一名局领导带领业务处室和直属单位负责人专门接待市民上门投诉。另一方面，通过定期开展城管进社区活动、设立举报箱、聘请行风监督员、座谈走访等多种形式，建立起城管与市民多渠道、立体化的联系纽带，拓宽投诉渠道，实现与群众零距离、全天候、全过程、全方位的沟通联系，让百姓的呼声得到及时体现，百姓的诉求得到充分重视和妥善解决。

    畅通果断有效的问题处置渠道。我们严格实行首问负责制，完善立卡建档，及时交办、督办、查办和反馈程序，确保“件件有着落、事事有回音”。建立了“城管l10”快速反应机制，由执法队员、垃圾清运、粪便清掏、下水道疏通等专业人员组成的城管便民服务队，一方面，及时处理群众举报投诉的各种问题，另一方面，及时帮助广大人民群众解决日常生活中的具体困难。几年来，我们受理群众投诉3000多起，及时回复率、群众满意率均为100%；吸纳社会各界和群众意见、建议200多条，解决具体问题1000多个。由于渠道通畅，处理及时，措施到位，市民满意率逐年提高，投诉量逐年下降。

    建立挂钩紧密的联系群众渠道。为强化全员的人本意识和亲民理念，我们局领导班子成员每人挂钩一个企业，联系一个街道办事处，城管队员每人联系10个经营户，定期开展“进百家门、交百家友、服百家务、解百家忧”和“手拉手”等活动，既访贫问苦，又访贤问计，既为民解难，又收集民意，形成了城市管理者与被管理者相互理解、相互支持的亲人般的和谐氛围，努力打造城管的整体合力。

    六、建章立制，科学规范，切实把群众最期盼的长效管理机制落实好

    城管最大的难点在长效管理，市民最反感的是运动式、突击式、应付式的城管方式，最期盼的是常抓不懈、持之以恒的长效管理机制。工作中，我们坚持以经常化、规范化、长效化为目标，以点带面，以线促块，着力推进长效管理。

    日常管理制度化。管好一个大城市，突击只能保持一时“脸皮”光鲜，长效必须靠制度。我们提请市政府制定出台了《关于加强城市长效综合管理的意见》及其配套办法，按照责、权、利相统一的原则，实施管理重心下移，将分散在市直城管、公安、交通、环保、卫生、建设、园林、民政、水利、工商等部门的涉及城市管理方面的相关职能，统一切块到各区政府，实行属地管理，相关管理经费、行政许可、行政处罚等同步划转到位。同时，成立由一把手市长挂帅的城市管理委员会及其办公室，加强各区和市直相关部门之间的统筹协调和指挥调度，变城管部门的单一管理为各方配合的社会化管理，专业管理向综合管理过渡，加快大城管体系的建设步伐。

    管理要求标准化。根据国家卫生城市、环保模范城市、园林城市、文明城市、生态城市、宜居城市、健康城市和江苏省城市容貌、环卫作业等标准规范，我们将城市长效综合管理内容细化成17个方面内容，量化成70项具体指标，作为指导和评价城市管理的标尺。完善目标管理责任制，做到管理责任具体化，推行责任保证金制度，规定各区政府每年交纳100—200万元的责任保证金，各区和市直部门的主要负责人交纳10000元的保证金。制定出台了城市长效综合管理考核奖惩办法和评分细则，把群众反映问题的解决情况作为评分依据之一，实行市、区两级双向考评，市级考核各区政府，区级考核市直部门，坚持每天一检查，每月一点评，考评结果在市内主要媒体公布，市政府于年底依据综合考评等次予以奖惩兑现。

    管理环节精细化。转变管理方式，实施流程再造，推行错时工作制，实行全天候管理。在管理内容上，由平面管理延伸为上、中、下立体管理，从摊点、停车到空中杆线、空调外机、店招店牌、楼顶阳台、墙体立面、户外广告等全部纳入管理范围；在路段秩序管理上，全面推行点、线、片相结合的管理方法。“点”即实行定人、定时、定地点、定责任、定奖惩的“五定”责任制；“线”即实行流动巡查，联点成线；“片”即按区域划分管理队伍，实行区域包干，责任到人。在环卫作业管理中，推行“每天一督查、每周一通报、每旬一简评、每月一汇总”的“四个一”制度，不断强化各个层面的工作责任，持续提高环卫作业质量。

    七、拓宽领域，延伸触角，把群众最现实的城乡统筹要求体现好

    建设社会主义新农村是党中央作出的重大决策，村容整洁是新农村建设的基本内容和要求，广大农民迫切希望居住环境质量的改善，也希望有关主管部门给予具体指导和帮助。围绕这一要求，我们把管理范围由城市向农村拓展，使受益群体由市民向村民延伸。

    开展创优示范活动。出台了《“运河杯”城管创优活动方案》，在全市开展以创优村镇容貌为重点的创建活动，加大行政推进力度，每年确立一个主题，解决一批实际问题，定期组织检查考评，扎实推动村镇管理工作的开展。先后在城乡广泛开展了清扫保洁、公厕管理、便民服务等八大类市容环卫达标示范点创建活动，并召开现场会推广成功做法，在近郊乡村和各县城镇开展了市容环境综合治理达标评估，引导全市村镇，强化村镇容貌环境综合治理，把城市管理的触点延伸至农村的各个角落，不断推进新农村建设的深入开展。

    组织实施“三清”工程。按照市委、市政府统一部署，我们协同规划、建设、卫生和各地政府，积极开展清洁家园、清洁田园、清洁水源活动，稳步推进组保洁、村收集、镇运转、县处理的环卫管理四级网络建设。市政府与各县区和相关部门签定责任状，明确保洁人员、管理经费、管理制度、环境整治和知识培训“五个到位”。通过整治，一些长期无人问津的卫生死角得到彻底清除，近郊和乡镇环境卫生持续改善。

    组建乡镇执法管理队伍。按照全市城乡建设管理一体化的思路和目标，进一步完善了城乡联动工作机制，形成了城管工作分级管理、多方参与、上下联动的大城管新格局。目前，我市所辖的清河区、淮阴区、楚州区、盱眙县城管执法大队等先后向辖区乡镇派驻了城管执法中队，加强了对所属乡镇的市容环卫执法管理工作，进一步提高了乡镇市容环卫管理水平。

    八、规范行为，熏陶精神，切实把群众最关心的城管队伍建设好

    在对城管部门的民意调查中我们发现，人民群众最不满意的就是少数执法人员中存在简单粗暴，甚至“以暴制暴”现象。既容易产生被管理者对立和对抗情绪，也背离了“以人为本、和谐城管”的本质要求。有什么样的队伍，就能管出什么样的城市。近年来，我们认真汲取教训，始终把队伍建设放在突出位置来抓，努力锻造一支爱岗敬业、团结协作、无私奉献的城管队伍。

    从严治队，用严格的制度管理人。实践证明，城管队伍素质决定城市管理的水平。几年来，我们按照人管事，制度管人的要求，先后制定了《淮安市城市管理行政处罚程序规定》等内部管理规定，出台了《淮安市城市管理行政执法文明用语规定》和《淮安市城管执法人员“六条禁令”》，编印了《淮安城管规范》一书，形成了较为完备的内部管理制度体系。我们制定出台了城市管理执法队伍和协管员管理规定，建立领导问责制，成立了专门的执法督查大队，将督查的关口前置，重心下移，以经常化、程序化、规范化的督查考核措施，有效规范了执法人员、城管队员、协管员的执法管理行为。

    潜移默化，用城管文化塑造人。争创学习型机关，建设学习型队伍，以中华诗词教育进机关等传统文化教育活动为抓手，鼓励全员学习科学文化知识，结合工作实际，采用诗歌、快板、戏曲、小品、相声、歌舞等多种形式创建城管文化，舒发工作情怀，弘扬城管业绩，激发工作干劲。加强教育培训，采用普训、轮训等各种形式，以提高执法人员的法律知识、政治理论和执法技能的水平。组织会操和定期军事化训练活动，以军事化的标准规范队员的言行举止。建立了每周一次的学法制度，不断增强全员的法制意识和行政执法能力。建立和推行城管执法人员考试上岗制度。在强化队伍建设过程中，我们始终坚持做到“六有”，即选拨有标准、培训有计划、管理有规范、监督有措施、考核有尺度、处理有章法。在管理工作中，执法人员能够自觉做到“三先一不”，即先敬礼、先教育、先纠正，首次违规不罚款，大大提升了城管执法队伍的形象。

    示范引导，用先进典型激励人。在全系统广泛开展争创“十佳城管队员”、“十佳环卫工人”活动，定期开展以“狠抓培训学习好、强化管理市容好、外树形象作风好、严格内务制度好、工作创新思路好”等为主要内容的“四好”科室、“五好”大队、“六好”队员评比活动，进行跟踪考核，动态管理，不断强化队员的争先意识、荣辱意识。在全系统上下大力弘扬无私奉献的环卫精神，组织开展向全国五一劳动奖章获得者孙国庆等先进人物学习的专题活动，通过先进事迹报告会、组织学习座谈会等形式，把身边的典型变为学习的楷模，不断凝聚加快发展的内在动力。

    九、确立主体，强化意识，切实把群众最基本的行为规范引导好

    城市的主体是群众，管理的责任在全社会。群众需要城管，城管更需要群众的支持和参与。而群众文明素养、社会文明风气的形成，既要靠个人素质的不断提高，也需要城管部门潜移默化、春风化雨式的引导。实践中，我们坚持把宣传群众、发动群众、依靠群众放在突出位置，着力强化市民是城市主人的主体意识，不断增强市民家家是城市建设成果的受益者、户户是城市管理工作的参与者的公德意识、责任意识，调动和保护他们理解、支持和投身城管的积极性，努力构建全民参与、齐抓共管的大城管格局。

    以宣传教育活动为载体，着力提高市民素质。把提升城市管理水平，净化美化市容市貌纳入国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市、省文明城市等“四城”创建内容，采用多种方式和渠道，向广大市民和社会各界大力宣传城管法规。与市新闻媒体联合开展“我心中的城管”有奖征文、“小记者看城管”等系列活动，举办“争创文明城、争做文明人”健康知识讲座、城管法律知识竞赛等专题教育活动，引导广大市民破除陈规陋习，弘扬文明新风。目前淮安城市管理广播电台成功开播，使我市成为全国地级市中首家开播城管广播的城市。

    以出台相关规章为准则，着力引导市民的行为规范。几年来，我们先后出台了《淮安市民“十不”行为规范》、《加强市区公共场所环境卫生的通告》、《淮安市区市容环境卫生管理责任区制度》等规范性文件，编印了《跨前一步，为民服务》等便民手册和宣传资料，把城管工作的全年目标和任务转变为家喻户晓的自觉行动，从根本上增添了城管工作的原动力。

    以组织自愿者活动为抓手，着力打造联动合力。以节庆活动为契机，宣传城管法规，普及城管知识，征询民意民愿，帮助解决问题，积极开展城管志愿者活动，在市区广泛征集1000多名“城管志愿者”、“城管小卫士”，定期组织开展“志愿者”活动，建立共产党员、机关干部、人大代表、政协委员等参与“城管一日”制度，不断凝聚社会化管理力量，催生和谐城管的勃勃生机和不竭动力。