湖南省长沙市人民政府副市长 徐湘平

    城市管理体制的调整是一个与城市经济社会发展不断适应的过程。1985年，我市成立城市管理办公室，将城市管理正式纳入政府经常性管理；2000年，作为全国首批14个试点城市之一，率先实行城市管理综合执法，建立以城管为先锋、公安为后盾的“双剑合璧”的长沙城管模式。随着经济社会迅速发展和城市化进程的加快，长沙城市管理体制已经历多次变化。特别是2004年以来，我市不断深化城市管理体制改革，突出实施城市管理工作“重心下移”，构建了政府主导下市场运作的城市管理机制，城市管理水平迈上了新的台阶。2006年我市背街小巷提质改造工程荣获建设部授予的“中国人居环境范例奖”，市城市管理局被国家建设部评为全国省会城市中唯一的“全国城市管理先进集体十佳标兵”。

一、长沙市推行“重心下移”的主要做法

    长沙市推行的城市管理工作“重心下移”，就是充分发挥市级宏观管理职能，落实区级城市管理维护责任，根据“属地管理、以块为主、条块结合、责权明晰”的原则和“统一领导、分级负责、分块管理”的要求，将城市管理的工作重心下移到城区人民政府，充分调动各级参与城市管理的积极性，进一步完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理工作构架，逐步建立“干管分离、监管分离、政府主导、市场运作”的现代城市管理长效机制。

    （一）坚持“以人为本、以环境为中心”，不断创新城市管理理念。在城市管理体制的路径选择上，长沙市委、市政府坚持“以人为本、以环境为中心”的城市管理理念，充分尊重管理相对人的存在和价值，明确提出城市政府的主要职责就是抓好城市规划建设管理，不断满足人们日益增长的现实需要和可持续发展需要。并将这一理念贯穿于推行“重心下移”的全过程中。一是在“重心下移”过程中推进行政理念向服务理念转变。着眼于解决人民群众的客观需求，推进城市管理由主干道向背街小巷延伸、由公共地域向居民小区和单位庭院延伸、由城区向城郊结合部延伸、由重点时段管理向全天候管理延伸、由市容管理向综合管理延伸。2004年来，全市共提质改造596条背街小巷和次干道，新建站厕130座，改建站厕300座，有效缓解了市民“出行难”、“如厕难”等难题。城区道路清扫面积增加到1778万平方米，城区绿化覆盖率达37.96%，人均公共绿地面积达到7.9平方米。二是在“重心下移”过程中推动由被动管理向主动管理转变。着眼于构建“人人都是城市主人”的管理新机制，在“重心下移”中着力推行“门前三包”工作，重新建立了新的门前市容环境卫生责任机制。制订了《长沙市门前市容环境卫生责任制实施办法》和《落实门前市容环境卫生责任制工作方案》，首批实施门前市容环境卫生责任制路段共53条，责任单位约8000个。门前市容环境卫生责任制的实施，门前责任制变店主由管理对象为管理主体，变被我管理为主动管理，调动了市民参与城市管理的积极性，有效改变了我市城市管理 “少数人管多数人”的局面。三是在“重心下移”过程中推动城市管理由粗放式管理向精细化管理转变。着眼于以社区面貌改观提升城市整体水平，开展了社区环境综合整治工程。城区共新修沥青砼路面130256平方米，浇筑水泥路面231962平方米，埋设排水管50648米，新修人行道板156457平方米，砌筑各类检查井12467个，拆除违章168570平方米，安装路灯1439套,新建化粪池1350个,新增绿化106256平方米。改变了过去小区道路特别是楼栋之间的支巷路面破烂不堪、下水管道经常堵塞、路灯、绿化等配套设施不全的现象，打造了一批个性鲜明、主题突出的特色社区，实现了城市品位的整体提升。

    （二）坚持“政府主导，属地管理”，不断完善“两级政府、三级管理、四级网络”的体制格局。为使“重心下移”工作顺利推进，长沙市委、市政府研究出台了《关于进一步理顺城市管理体制的决定》，着力理顺市、区两级政府职能，构建了市、区、街道、社区分工负责、权责明晰的城市管理新体制。一是重新界定和明确各级城市管理工作主要职责。市级主要负责对全市城市管理工作进行宏观决策，编制中长期规划目标和年度计划，分解任务目标并实施监督和考核。区级主要负责落实计划目标，负责辖区内市管外的环卫保洁、市政维护、绿化养护等日常工作和驻区城管执法大队的日常指挥调度和执法监督工作。街道主要负责具体实施和对本辖区城管综合执法中队进行监督。社区主要负责动员居（村）民和辖区单位参与城市管理，做好社区管理服务工作。二是重新明确各级城市管理机构的事权。在环卫工作方面，市级负责生活垃圾运输、处理以及垃圾中转处理场和大型固体废弃物填埋场的建设、管理工作，市区主要干道和重要广场的清洗降尘、清扫保洁工作；城区公共水域的保洁管理和渣土管理等工作。在市政工作方面，市级负责主要干道和重要广场的市政维护管理工作；参与城区市政设施建设项目规划审定、方案论证、竣工验收。在城区绿化工作方面，市级负责主要干道和重要广场的绿化维护管理工作；参与城区绿化设施建设项目规划审定、方案论证、竣工验收。有关环卫、市政、绿化等方面的具体实施职能由区级政府行使。三是重新明确各级政府的行政审批权和人事权。在行政审批方面，市级负责主要干道和重要广场的市政、户外宣传、城市车辆清洗场，全市绿化以及法律、法规、规章有明确规定项目的审批。渣土管理实行市、区联合审批，其余职能由区级政府行使。在编制人事权方面，区级环卫、市政、园林三局的编制、人事权全部由各区负责。各区城管综合执法大队由市、区实行双重管理。四是重新确定各级政府的财权。按照事权统一的原则，市财政主要负责市本级城市管理工作经费和涉及城市管理重大事项的专项经费，并按2004年“以费养事”测算的维护金额为基数，对各区环卫、市政、园林维护经费进行补贴。各区城管综合执法大队的各项经费由各区负责安排，区、街、社区收取的清扫费、垃圾处理费和占绿费、占道费、道路挖掘费等仍由各区负责组织征收和使用。各区城管综合执法大队罚没收入全额上缴市财政，纳入市财政预算管理，市、区财政按五五分成。城市维护建设税收仍按原渠道不变，由市统一征收、分配和管理。

    （三）坚持“改革创新，市场运作”，不断健全“改革深化，管理强化，效益优化”的工作机制。为进一步理顺城市管理体制，结合事业单位改革和市场化要求，对相关工作机制进行了健全和完善。一是着力推进机构改革。2006年我市将市级直管主要干道和重要广场的所有环卫、市政、绿化维护作业工作全部移交至各区人民政府负责。根据人随事走、费随事转的原则，撤销市城管局直属单位市市政工程管理处、市道路绿化管理处，有关干部职工和维护经费按移交各区市政、绿化设施量的比例分配到相关区。二是着力推进管养分离。改革后的各市政、园林、环卫有关行政审批和监管职能由区级政府行使，各区市容环卫局、市政管理局、园林局名称分别规范为环卫、市政、园林绿化公司，各区环卫、市政、园林公司只负责城管维护作业工作，不再行使城管行政职能。街道和社区城管部门不承担具体的维护作业任务，主要职责是对辖区城市管理工作进行监督管理、协调指导。三是着力推进市场运作。“重心下移”后，各区按照市场化原则，将环卫、市政、园林绿化等城管维护作业工作逐步推向市场，向社会公开招标，引进多元投资机制和竞争经营机制，多渠道筹集城市基础设施建设资金。通过建立健全市场运作机制，引资2亿元建设占地2610亩的全国最大垃圾填埋场竣工并投入使用；引入社会资金购置机械化清扫车65台，道路机扫率突破了30%。

二、长沙市推行“重心下移”的创新成效

    （一）实现了政府公共管理职能的强化。“重心下移”后，城市管理首次实现职能归位，区级人民政府在整个城市管理体系中起着组织实施作用，全面负责辖区城市管理工作。区级人民政府在城市管理工作中重要地位的确立，为全面推进城市管理工作发挥了积极有效的作用。通过以公共财政采购的方式将城市维护作业交由市场组织，推行“政事分开，管养分离”，城管职能部门不再继续扮演生产者的角色，不再直接从事具体的维护作业，过去既当裁判员又当运动员的状况得以彻底改观。政府与维护作业组织者的关系也由原来的上下级行政关系转变为经济契约合同关系，实现管理方式由微观向宏观、直接向间接、突击型向长效型的转变。

    （二）实现了公共财政使用效益的提高。 “重心下移”后，全市城管经费的投入实现了市、区两级共同承担，进一步增强了区级政府加大城管投入的责任心，也充分调动了各区政府抓好城管工作的积极性。同时，通过允许各种经济成份的市场主体参与城市维护作业市场竞争，逐步形成了城市维护作业定价机制，维护作业成本明显降低，公共财政资金的使用效率大幅提高。此外，通过在原城市维护作业单位开展人员分流，精简机构和非生产性人员，改革分配制度，推行绩效工资制，有效地改变了城管系统环卫、市政、园林绿化单位机构臃肿、人浮于事的状况，政府投资城市管理的行政成本相对降低。

    （三）实现了城市管理工作格局的转变。按照“重心下移”后新的城管体系，市级不再行使维护作业职能，集中行使对区级政府城管工作的指导、协调、监督和考核权。职能转换后，充分调动了市、区两级的积极性，通过实行属地管理，使区、街、社区“有人办事、有权管事、有钱做事”，区、街、社区在城市管理中的主体地位进一步得到强化，有效改变了过往“能管的管不到位，管理到位的不能管”的现象，真正实现了由条块分割向条块结合、以块为主的转变。

    （四）实现了城市维护作业水平的提升。实施城管工作“重心下移”后，各区政府引进多家实力雄厚，在城市维护管理方面有着丰富经验的专业公司，在引入他们先进的管理理念和精细化管理模式的同时，还引导他们投资购买先进机械设备，有效地化解了过往在机械化设备方面政府投入严重不足的矛盾。如我市开福区于2007年通过改革和理顺城管体制改革后，一次性新增垃圾清扫车6台，新增大功率高压水车6台，城市维护机械化作业车辆达到25台，机械化清扫作业率达到60.8%，机械化作业水平立马跻身全国先进城区行列，群众对城市管理工作的满意度也明显提高。

三、长沙市推行“重心下移”的主要体会

    （一）推行城管工作“重心下移”，必须调动各级政府的积极性。推行城管“重心下移”，必须切实发挥好区政府在城市管理的主体作用，使区级有责有权，实现责、权、利相统一，从而调动市、区、街道、社区的工作积极性和创造性，变一个积极性为多个积极性。今后，城市维护管理“重心下移”工作要进一步深化，区级要进一步将目标任务明确和细化到街道和社区，全面推行和落实城市管理责任制，充分发挥基层基础作用，调动街道、社区的积极性，做到层层有责任，处处有人管，确保城市管理工作形成强大合力。如今年门前市容环境卫生责任制工作铺开后，全市1200名城市协管员上路监管，在城市协管员的招考聘用，以及组织上街劝导不文明行为的系列工作中，区、街、社区都是积极主动地协同市级工作，推进了全市城市管理的开展。

    （二）推行城管工作“重心下移”，必须建立城市管理经费市区两级分担的投入机制。随着城市化步伐加快，城市管理维护设施量不断增加，每年需财政支出的维护经费不断增加，如果单靠市级财政负担则越来越重，甚至难以为继。而城区政府近年来在加速扩容拓城中，区级财政每年迅速增长，完全有能力拿出部分经费用于城市管理。因此，通过城市管理“重心下移”，才能使全市城市管理经费投入增加，确保有钱做事，在经费上提供保障和支持。如在2006年和今年的社区环境综合整治，以及今年全市的亮化提质建设中，投入经费约7亿元,都是按照市、区各50%的比例投入，变城市管理经费由市级承担为市、区两级承担，有效缓解市级财政，充分调动区级投入城市管理的积极性。

    （三）推行城管工作“重心下移”，必须坚定不移地推进市场化进程。推行城管“重心下移”，要建立和形成“两级政府、三级管理、四级网络”和“干管分离、监管分离、政府主导、市场运作”的城市管理格局，要进一步引导和督促推行城市环卫、市政、绿化维护作业维护管理市场化，使“运动员”与“裁判员”分开，从而打破“吃大锅饭”、人浮于事的局面，积极引入竞争机制，将维护作业任务向社会公开招标，促进城市管理效益和效果的全面提升，营造更美好的城市环境。

    （四）推行城管工作“重心下移”，必须建立健全督查考核机制。为使“重心下移”取得实效，市级要建立健全以行政问责制为核心，以绩效考核责任追究为手段的城管督查考核运行机制，按照“天天有检查，周周有通报，月月有排名，季季有奖惩”的工作思路，加强对城区城管工作的宏观检查、指导和督促，将考核延伸到街道，对成效突出的区、街作业单位给予重奖，对绩效差的区、街作业单位进行问责，从而切实解决街道等基层单位责任上肩的问题，实现权责对等，促进城市管理水平的提高。

   【点评】长沙市推行的城市管理工作“重心下移”方式，坚持以人为本，以环境为中心，构建两级政府、三级管理、四级网络的格局，不仅充分调动了各级参与城市管理的积极性，而且建立起现代城市管理长效机制，使得长沙市的城市管理水平不断提高，得到了很好的效果，取得了显著的成绩，长沙市城市管理局也被国家建设部评为全国省会城市中唯一的“全国城市管理先进集体十佳标兵” 。