以“弱势思维”构建和谐城管执法格局

山东省胶州市城市管理行政执法局局长 范鲁青

胶州市位于山东半岛西南隅，胶州湾西北畔，是一座拥有4000多年历史的古城。唐宋时期曾是全国五大商埠之一、长江以北唯一的通商口岸，素有“金胶州”之美称。目前，已成为山东半岛连结内陆各省市的辐射点，胶州湾地区的中枢，内陆各省进出青岛、烟台、威海和通往青岛港、黄岛前湾港的重要交通枢纽和货物集散地。市内交通发达，胶济铁路、胶黄铁路、胶新铁路和济青高速公路南北线、胶州湾高速公路、同三高速公路及204国道等5条干线公路贯通境内。胶州市总面积1210平方公里，辖13镇5个街道办事处，总人口78万人，其中市建成区面积45平方公里，常住人口45万人。2005年综合经济实力列全国百强县（市）第33位，山东省第4位。

胶州市城市管理行政执法局成立于2005年3月份，现有执法人员153人，内设3个科室和10个职能中队。按照相对集中行政处罚权赋予的职责，行使538平方公里城市规划控制区范围内的城市管理行政执法工作。

胶州是一座向现代化城市迈进的千年商埠，城区商贸业发达，仅临街个体工商业户就有一万多家。由于老城区基础设施差、人口密度大、个体工商业户多等诸多因素，城市管理的压力非常大，前几年，市区流动摊点、店外经营、乱堆乱放等现象比较突出，多条主次干道成为马路市场；户外广告、门头广告杂乱无章；道路两侧的违章棚厦、铁皮屋随处可见；居民小区、城乡结合部、工业园区内脏乱差现象严重，城市管理水平相对滞后。

为彻底扭转这种局面，去年以来，市委、市政府以组建城管执法局为契机，精心组织，周密部署，全面强化城市管理，从而促使城管执法队伍在起步阶段就明确了目标、理顺了工作思路及运行方式，通过实践，我市的城市面貌得到了很大改观，城管执法工作步入了长效化发展的良性轨道。我们的主要做法是：

一、凝心聚力，全力打造城管执法铁军

打铁还须自身硬。市民素质的高低，不是执法难的关键，执法队伍素质的高低才是能否打开执法局面的根本。为此，我们以打造一支“严格执法，热情服务”的“铁军”为着力点，围绕学习强队、制度建队、情感带队三个原则，大力实施队伍正规化建设。

（一）学习强队，打造一支规范团队。学习是队伍建设的灵魂，是提高队伍整体素质的重要途径。为提高学习的针对性和时效性，我们打破过去那种被动的学习方式，以创建学习型团队为先导，以提高学习的主动性为切入点，将学习与队员自身进步相结合、与工作责任相结合、与执法技巧相结合、与日常生活相结合，采取多种途径、开辟多种阵地，以更加灵活的方式逐步提高队伍的整体素质和执法水平。我们定期邀请专家上门授课，提高队员的理论水平；由领导个别谈话、分类指导，提高队员把握重点、兼顾全局的意识；由中层干部结合工作实际和典型案例轮流授课，提高队员的实战能力；由队员通过执法工作演讲、交流工作体会，提高队员的执法技巧；经常性组织中层干部外出参观学习，对照外地的先进执法经验，查缺补漏，提高执法水平；以中队为单位，定期对前段工作情况进行总结，查找差距和不足，中队之间取长补短，比学赶超的气氛日益浓厚，精神面貌焕然一新。

（二）制度建队，打造一支文明团队。完善的制度是队伍正规化建设的保障。我们以强化干部队员廉洁自律意识为重点，建立健全三大管理规定，规范队员的执法行为，增强执法责任意识。我们制定了《内务规定》，以营造和谐的内务环境为出发点，以塑造文明的内务形象为落脚点，努力构建高效运转的内务工作机制；制定了《勤务规定》，将地域管辖和职能管辖相结合，严格执法程序，提高执法效能，完善责任分工，形成了快速反应机制、协同联勤机制和规范的流水作业执法规程；完善《纪律规定》，健全了执法过程链接制衡机制、执法责任追究制，提高队伍的依法行政水平和廉洁勤政意识，今年上半年，在胶州市纪委公布的239件纪检监察投诉件中，没有一件涉及城管执法局，连续2年创造了有效投诉为零的纪录，打造了一支文明、廉洁、勤政的执法队伍。

（三）情感带队，打造一支和谐团队。情感带队是凝聚队伍、增强向心力、提高战斗力的有效形式。工作中，我们始终要求各级负责同志必须是执行命令、遵守纪律、履行职责、廉洁勤政的先锋，遇有重大困难和解决突出问题时首当其冲，做到“跟我上”，而不是“给我上”，把矛盾焦点集中到领导干部身上，有效减轻了队员的思想压力，增强了工作实效。在生活上，做好队员的兄长，尊重和关心队员，时刻把同志们的冷暖放在心上。为确保队员有饱满的热情投入到工作中，我们设立了执法队员心理调节时段，即每天早晨拿出半个小时时间，由执法队员自行调整情绪，消除不良心态，待情绪调整到最佳状态后再上岗执勤，有效杜绝了队员因带不良情绪上岗而与管理相对人发生冲突的可能性。通过这些措施，使全局上下思想同心，目标同向，形成了积极向上、干劲十足的工作局面。

二、以人为本，大力推行人性化执法理念

“以和邦国，以统百官，以谐万民”是构建和谐社会的要求，城管执法工作是和谐社会的重要组成部分，依靠踢摊子、折秤杆子、狠罚款等手段来实施城管执法的做法不仅与构建和谐社会的宗旨相悖，且执法效果不会长久。城市管理的对象大多属于弱势群体，执法过程稍有不慎，可能会带来一些严重后果。为此，我们及时转变思想观念，大力推行“弱势思维”管理方式，全面实施以人为本的“四式”执法措施，积极构建和谐城管。

（一）预防为主，力行“前置式”执法。执法中我们发现，产生违章行为的原因主要有两个：一是部分管理相对人对城市管理法规、规定不了解或知之甚少，二是制止违法行为发生的工作滞后。违章事实一旦形成，不仅处罚成本高，也会造成财富浪费和社会不稳定，把关键点放在预防违章行为的发生上，投入更低，效果更好。为此，我们采取提前介入的工作方式，超前宣传、超前执法、超前纠违。与沿街业户签订了《城管责任书》，不间断地约束并提醒他们遵守城市管理规定；认真分析各个执法层面因规划、季节、节日等因素的变化而可能出现的问题，提前一个月印发宣传材料，分发给市区沿主要道路两侧的所有业户和广大市民，面对面向他们宣传解释。同时，有的放矢，重点监控，坚持早发现、早制止、早处理的原则，增加巡查密度，强化执法责任，及时将各类违规问题发现和解决在萌芽状态，避免群众因违章而造成不必要的损失。对出现的违章行为，不是一味的急于处罚和取缔，而是首先从执法本身找缺陷，分析产生违章行为的原因，追究前置工作是否到位，探讨有效解决方式，避免违章行为再次出现。

（二）公开透明，实行“三公式”执法。坚持公开、公正、公平的执法原则，全面推行“阳光执法”。将执法程序、执法标准、执法要求、执法结果置于群众的监督之下，打破个别管理相对人的“特权”，不搞特殊标准，不讲私人情面，从局领导到执法队员，坚决刹住讲情风，力行一个标准一条线。在今年开展的修车点、洗车点、废品收购点整治及城乡结合部周边道路的违章棚厦拆除过程中，许多业户通过种种途径，以各种理由托关系、找门子，但是我们坚持“一碗水”端平，没有给任何一个业户开口子，按预定的标准坚决执行。由于标准统一，执法公正，全市348家修车洗车点、39家废品收购点和200余个违章棚厦户主，没有一家投诉或上访，保质保量的完成了整治任务。此外，我们还通过监督考核等方式，不断纠正道路之间、区域之间可能出现的执法标准不一致等问题，尽最大努力为业户创造公平发展、公平竞争的良好氛围。

（三）爱民为民，实施“亲和式”执法。面对管理对象及弱势群体，我们要求执法队员换位思考，把管理相对人视为我们的父老乡亲，以尊重他们的人格为主导，以言语感民，以行动爱民，把严肃执法与协商解决相结合，形成我们的执法定势。一是转换宣传方式，将《通告》等语气生硬、具有强制约束力且易引发群众反感的告知方式转换成语句温和、动情感人的《为民提示》，由行政命令改为友情协商，缓和了气氛，降低了管理相对人的抵触情绪。二是严管轻罚。对管与罚，我们分成两个层面来界定。第一个层面，面对众多违规者，严格执法不变形，耐心教育不罚款，以一而再，再而三的说服教育来感化违章者，使他们能够自觉遵守城市管理规定，消除执法障碍，搭建长效执法平台；第二个层面，在构建起长效执法平台的同时，对出现的极个别屡次不遵守城市管理规定的违章者实施重罚，以重罚的措施迫使其服从城市管理。自去年初至目前，我们的罚款数额仅有5万余元，在罚款数额大幅降低的同时，带来的却是执法质量的不断提高和群众、业户的大力支持。三是合理安置便民服务摊点。城市居民的生活离不开便民服务行业的存在，而如何才能既满足市民的需求又合理的维护法律法规的严肃性和市容环境的有序性是我们面临的一大难题，对此，我们不搞一刀切，而是因地制宜，注重分流，将城区道路分为禁止区和控制区两种标准进行管理：全市主要道路两侧为禁止区，严禁任何摊点占路经营或店外经营；将道路边角、小街巷设为控制区，合理设置部分修理自行车、修鞋、配钥匙等便民性服务摊点，实行统一定点设置，统一管理标准，既维持了部分弱势群体的生计，又方便了市民，使城市管理工作更趋人性化和社会化。

（四）深入群众，强化“服务式”执法。搞好城管执法工作，必须树立“执法就是责任、管理就是服务”的意识。自去年以来，我们突出解决市民关心的热点难点问题，大力实施七个方面的专项整治，使长期解决不好的占路经营、乱堆乱放、乱倒垃圾等问题得到了根治。特别是在开展车辆乱停乱放专项治理工作中，我们放弃强制手段，采取后置管理的方式，聘请协管员，在沿街商店门前划定自行车、摩托车停放区域，将乱停乱放的车辆摆放整齐，帮助沿街业户规范门前自行车、摩托车停放秩序；在市区主要道路划定机动车停车场及停车泊位，对乱停放的车辆予以疏导，解决市民出行难、停车难问题；在开展生活噪音专项治理工作中，成立专门执法队伍，昼夜值班，重点查处建筑施工噪音扰民行为，为市民创造一个安逸的休息环境；在开展乱贴乱画专项治理工作中，全面清除市区道路两侧乱贴乱画的广告，同时，堵疏结合，在市区设立了40余处信息发布栏，为市民的信息发布提供方便。在对市容环境进行专项整治的同时，注重为业户经营搞好服务。在户外广告设置上，我们自费设计了20余种户外广告设置方案，设计了楼体、门头广告亮化效果图，免费提供给广大业户和沿街各单位使用，既规范了广告设置，又方便了业户选择。针对露天烧烤污染环境问题，我们根据市民和经营业户的要求，本着为业户谋利，为群众服务的原则，在坚决杜绝室外烧烤的同时，允许经营业户在室外限量摆放餐桌，解决因天气炎热为顾客就餐带来的不便。由于措施得力，服务到位，管理效果显著。通过认真负责的执法工作，周到细致的服务措施，极大地提升了队伍形象，今年７月份，在胶州网的论坛上，一名网友发布了评选政府服务质量最差部门的帖子，跟帖者４０余人，但没有一个对城管执法服务工作不满意，充分体现了人民群众对执法队伍的认可。

三、标本兼治，打造长效化执法平台

城管执法工作的长期性和艰巨性要求我们工作必须改变以往那种头痛医头、脚痛治脚的工作方式，真正形成一套结构合理、程序严密、执行顺畅的工作机制。自去年起，我们找准城市管理的主要矛盾，本着治标先治本的原则，理顺工作体制，加强日常管理，深化管理层次，城管执法的长效化执法平台基本形成。

（一）长效管理，实施市容环境无障碍巡查。我们抓住流动摊点、店外经营和环境污染等顽疾，精心部署，重拳出击，对市容环境进行专项整治，全面扫除执法障碍，为正规化执法铺平道路。目前，全市主要道路流动摊点已全部取缔，市区沿街店铺的跨门面经营现象已经消除，市容环境整洁有序。为巩固整治成果，我们精益求精，建立了合理的巡查机制，以整条道路作为勤务区，设定执勤岗，各勤务区实施联动，各执勤岗流动对接，形成执法链条，消除执法缺陷和执法“盲区”，在勤务区内实施满负荷巡回监察，从而使一切违规问题发现和处置在萌芽状态，构建起市容环境管理的标准化执法平台。

（二）重点突出，对违法建筑的专项整治。一方面，坚持“以拆为主”的原则，加大对存量违法建筑的拆除力度，所有违法建筑，一经发现，立即在第一时间拆除，决不留后患，彻底摒弃过去“罚款留用”执法模式所带来的弊端和后患。另一方面，加大日常巡查的力度和密度，将城市外围违法建筑的查处工作纳入规划执法范围，将此范围内的村庄、居委会、社区的主要负责人作为协管员，按照“条块结合、以块为主”的原则，全方位遏制违法建筑的发生。目前，市区主要道路两侧和村庄周边无新建违法建筑发生，总体发生率较前两年同比下降86%，构建起规划管理的网格化执法平台。

（三）统一标准，实现户外广告设置规范管理。通过整治，城区主要道路两侧的乱挂灯箱、乱设广告牌匾等现象已经基本消除，在此基础上，我们逐步把户外广告设置纳入规范化、制度化管理的轨道。一是把好审批关。在行政服务大厅设立了窗口，制定了《胶州市户外广告资源收费办法》，印制成《通告》和《收费咨询》，对所有设置的户外广告严格按照相关程序进行审批；二是把好设置关。所有新设置的门头广告的设计图纸必须经城管行政执法部门进行审核，并充分考虑广告的设置档次、亮化效果后方可设置；三是把好验收关。对不按规定设置的门头广告或户外广告，坚决予以拆除，对破损、陈旧、整体效果不佳、与周围环境搭配不和谐的广告责令业户限期整改或更换，实现在同一建筑物上的广告设置标准统一、效果统一，构建起户外广告设置管理规范化执法平台。

四、城乡统筹，构筑“大城管”执法格局

思路决定出路。在市区城市管理工作日趋成熟的前提下，我们顺应城市发展的需要，按照巩固市区、延伸外围的工作思路，主动下移重心，在社区、工业园区、部分企业和市郊乡镇设立城管执法派出机构，分层次推进执法延伸，逐步加强对城区周边镇的管理，促进城乡一体的和谐发展大框架。

（一）执法重心下移，及时解决社区的重点难点问题。随着经济社会的快速发展，社区正逐步成为城市管理的重点领域。为此，我们在市区五个街道办事处设立城管执法中队，推行“保姆式”社区执法，与办事处一起参与社区管理，及时了解、掌握社区群众所需服务，发现、处理违章行为，重点整治社区中存在的乱搭乱建、占道摆摊经营、整治小区内的脏乱差、整治占绿、毁绿等行为，协调相关部门及时处理环境卫生、市政设施等方面的问题。近几年来，共查处并拆除社区内违法建筑100余起，查处噪音、油烟扰民等各类违法行为500余起，各类违法行为500余起，解决实际性问题600余个，为居民创造良好的生产生活环境，得到市民的普遍认可。

（二）扩大执法外延，有效提高镇村管理水平。随着城区的不断扩大和城市化水平的不断提高，今天的村民就可能是明天的市民，只有立体化、城乡一体化的“大城管”格局，才能保持城市的持久和谐。为此，我们推行“导引式”镇村执法，在城区周边的营海镇、胶东镇、马店镇、胶西镇、九龙镇、胶北镇、杜村镇成立了城管执法中队，引导辖区内的居民逐步适应城市管理要求，主动参与镇村管理。营海执法中队以整治镇容镇貌为重点，将位于镇驻地中心的一处违法建筑拆除，建设了一座街心花园，提高了镇驻地景观；胶北执法中队仅成立一周，就对镇驻地道路两侧的广告牌匾、占路经营、流动摊点、乡村大集等进行了集中整治，取得了明显的成效；九龙执法中队将辖区内各村支部书记发展成为协管员，负责各村违法建筑的监督联系工作，构筑了规划执法监控网络，使镇村管理水平得到逐步提高。在市区周边镇城管执法中队作用日渐凸现的情况下，张应、铺集等较偏远的镇也纷纷提出了请求，城管执法中队在镇域经济发展中起到的作用得到了充分肯定。

（三）加强专业执法，提高市政公用事业管理水平。由于破坏公用设施、毁绿毁林、乱倒垃圾等违章行为突发性强、查处难度大，因此，我们把推进公用基础设施管理做为工作重点，在市容环境执法中队加强日常巡查的同时，我们又在园林、环卫、供热等部门派驻“专业执法中队”，把执法工作与所驻单位的日常管理相结合，着力于查处破坏公用设施等各类违规现象，监督市政公用企业搞好市政设施的养护和管理，与市容环境执法中队形成执法“火力”交叉，扩大执法“封锁”面，最大限度的减少执法盲区，有效提高了公用事业管理水平。针对农贸市场周边脏乱差现象突出的问题，我们在市场管理中心成立了市场管理中队，重点监控市场冒市、市场周边环境治理等工作，使市场内外的环境有了较大改观。

五、做好城管执法工作的几点体会

经过努力，我局先后为巩固国家卫生城市、国家环境保护模范城市、国家生态示范区等“三块金牌”的成果做出了贡献，城管执法工作取得了较大突破，归纳起来，主要有四个方面的体会：

第一，要持之以恒，以科学的发展观推进城管执法工作

根据城市管理工作的特性，我们在城管执法过程中，认真研究其发展规律，确立了三步走的发展目标，经历了三个执法阶段，奠定了城管执法工作的长效化基础。第一步，暴风骤雨式执法阶段。以主要道路两侧为重点，集中全部力量，以最短的时间，以最有效的方式，实施突击整治，消除钉子户、难缠户带来的负面影响，扫清城管执法障碍，打造长效化执法平台；第二步，和风细雨式执法阶段。在建立长效化执法平台的基础上，逐步向求精求细方向转移，重点解决群众关心的热点、难点问题，以有效的宣传方式，亲民爱民的工作措施感化管理相对人，获得群众的最大支持。第三步，春风化雨式执法阶段。进一步贯彻城市管理法治思想，深化执法服务内涵，与管理相对人建立起相互监督、相互信任、相互支持、平等互动的关系，使业户在公平的环境中发展经营。这三个阶段既是执法工作的延续传承，又是执法工作的相互补充。通过暴风骤雨式的整治，扫清了执法障碍；通过和风细雨式的管理，消除了部分业户对执法工作的抵触情绪；通过春风化雨式的服务，建立起相互尊重的和谐关系，促进城管执法工作有层次、有步骤地稳步推进。

第二，要把握整体，以“弱势思维”摒弃“执法经济”的怪圈

面对弱势群体，“执法经济”是造成城管队伍声誉低、群众意见大、暴力执法多、暴力抗法多的根本原因所在，“执法经济”的“失”远大于“得”。在执法过程中，如果一味追求一个“罚”字，不仅违章者经济上难以接受，而且容易产生逆反和对抗心理，其结果只能是越罚越犯，使本来容易解决的问题复杂化。因此，我们认为，罚款决不能作为执法的重要手段和最终目的，只能是实现执法效果的辅助手段。我们在执法中，时刻注重执法为公，执法为民，真正树立以人为本的执法理念，大力推行“弱势思维”，站在维护群众利益、推进执法工作良性发展的立场上，坚决消除“执法经济”这一执法怪圈。胶州市现有商铺一万余家，流动人口30万，如果收费和罚款，年收入不会低于300万，但我们始终坚持标准化执法，即在所有道路上不留一个摊点，不设一处马路市场，所有道路两侧的店铺，全部禁止跨门脸经营和占路经营。对出现的违章行为，除极个别屡教不改的违章处并拆除社区内违法建筑100余起，查处噪音、油烟扰民等者实施重罚外，既不收费，也不罚款，依靠有力的宣传、警示教育手段，促使管理相对人终止违章行为。对出现的违法建筑，决不罚款留用，一律予以拆除。很多业户找到执法队员，甚至找到执法局领导同志，自愿交纳一定的费用，暂时占用道路从事经营活动，但我们坚决予以拒绝。由于我们标准统一，一视同仁，强化管理，弱化罚款，因此，在对违章行为进行取缔时，违章者都会自觉配合。

第三，要更新观念，以积极实践探求执法技巧和执法艺术

城管执法工作必须要更新观念，从根本上改变脱离群众的官僚作风，从思想上改变与管理对象“水火不容”的错误认识，从行动上改变粗横霸道的管理方法，注重研究执法艺术，运用执法技巧，使执法艺术和工作技巧成为提高执法效能的有效载体。我们通过执法实践，对执法的艺术和技巧有了更加深入的认识和理解，得出了“四句话”，即：要实事求是，换位思考；要刚柔并济，张弛有度；要以人为本，服务为上；要宣传为先，群众参与。通过实施，我们突出解决了三个方面的问题：一是解决了暴力抗法问题。我们通过真心实意地为管理相对人解决实际问题，细致周到的为他们搞好服务，拉近了与他们的距离，建立了“共荣共损”的和谐关系，暴力抗法问题得到了有效的解决，自２００５年至今，基本没有发生暴力抗法事件。二是提高了执法效能。例如，在今年7月份的城区亮化工作中，在没有任何财政投入的情况下，我们对常州路、兰州路、郑州路、苏州路等四条道路进行了全方位亮化，由于缺少强制性措施，我们靠过细的说服教育工作，仅用15天时间，就完成了上述道路的47个单位、702个门头牌匾的亮化任务。在全市户外广告整治工作中，我们仅用了2个月的时间就完成了全市主要道路两侧一万多家商铺的门头广告整治工作，比预定时间提前了3个月。三是建立了坚实的群众基础。在以往的执法中，许多群众站在被管理对象的立场上指责甚至围攻执法队员，现在，不但极少有群众批评城管执法，而且绝大多数群众能够帮助城管执法人员管理城市，做到了人民城市人民管。湖州路位于市中心，周边居民集中，市场需求量大，部分经营业户在此聚集，形成了早市，今年６月份，我们依法对此处市场进行取缔，但大多数业户不愿迁走，执法工作遇到了阻力，周边群众纷纷自发的帮助执法人员做工作，最终只用了三天时间就彻底取缔了该处市场。

第四、要找准定位，专心致志地做好城管执法工作

就我市而言，在短短的两年之内就实现了执法局面的好转，主要是科学定位起了关键作用。前几年，城市管理工作秩序混乱的根本原因在于目标模糊，定位不准确，自去年以来，我们结合内、外两大因素，科学分析了当前存在问题及产生问题的原因，建立起“六化六零”的工作目标，即：推进执法格局网络化，构筑起市区、社区、市区周边镇、边远镇四级执法网络，建立大城管执法体系，实现执法覆盖零盲区；推进执法模式平台化，搭建起标准式市容环境执法、网格式规划执法、审批式户外广告执法、服务式园区执法、保姆式社区执法的平台，实现执法效果零违章；推进执法管理标准化，统一执法标准，规范执法行为，实现执法流程零障碍；推进队伍建设正规化，提高队伍的整体素质和执法水平，实现执法对象零投诉；推进执法程序法制化，以严格的执法程序履行职能，实现执法管理零差错；推进执法手段人性化，严格执法、强化服务，实现执法服务零距离。同时，赋予城管执法局监督考核职能，对各责任部门、各街道办事处城市管理工作开展情况进行专项考核，考核成绩列入全市年底绩效考核，达到以考核增压力、加动力、激活力的目的，使城管执法局成为一个对城市管理工作总牵头、负总责的职能部门。

胶州市城管执法工作近几年来的发展，离不开各级领导的正确领导，离不开各兄弟城市的支持和帮助，虽然取得了一定的成绩，但是与其他兄弟城市相比，还存在很大的差距，我们决心借助这次会议的东风，乘势而上，进一步加强队伍建设，理顺和拓宽工作思路，在实践中创新，在创新中发展，在发展中完善，促进城管执法工作不断迈上新台阶，创造新业绩。

本文是范鲁青局长2006年10月21日在“全国城管学胶州”大会上的发言。