江苏省徐州市市容与城管执法局

    实现“两个趋近于零”，即实现管理相对人违法行为率趋近于零和城管部门行政处罚率趋近于零。推进和谐城管的落实，达到城市管理者与管理相对人的共赢，是城市管理工作者一直强化的理念和追求的目标。长期以来，由于城市管理工作处在社会矛盾的风头浪尖，城管执法部门往往采取严管厉罚式的强制管理和“守株待兔”式被动管理，虽然管理有成效，但市民满意度不高。如何按照构建和谐社会的要求，创新思维、落实以人为本，构建和谐城管，是我们需要认真研究的重要课题。近年来，徐州市在城市管理工作中，进一步强化以人为本、执政为民的理念，积极探求人性化的执法和管理模式，把“两个趋近于零”作为工作目标，以“服务千企百校”和“堵疏并举”为载体，重点在为法人和自然人“两大管理相对人板块”超前服务上做文章、求突破、抓落实，积极推进管理者和被管理者的良性互动，“人民城市人民管，管好城市为人民”的格局基本形成，在“和谐城管”建设上探索出了一条符合徐州特色的新路子。

一、以服务“千企百校”为平台，抓好服务“法人板块”工作，努力实现城管工作者与法人的良性互动

城市管理相对人可概括为两个层面，亦称为“两大板块”，即法人板块和自然人板块。其中法人违法在城市管理中占有相当大的比重。如何避免和减少法人违法现象的发生，是我们着力研究的一个课题。只有有效地解决法人违法问题，避免和减少法人违法行为的发生，才能逐步使法人板块的违法率趋近于零，达到实现长效管理的目的。

在城市管理实践中，我们在全市范围内开展了“服务千家企业、百座校园”活动，探索出了一个“主动服务、落实‘双责’”的有效办法，通过服务“千企百校”，架起了一座城市管理者与法人单位之间交流、互动、共进的桥梁，收到了良好的管理效益和社会效益。

（一）主动超前服务，帮助企业、学校打造良好的“墙外”环境

帮助企业、学校解决其自身难以解决的“墙外”问题，是城管部门应尽的责任。由于过去常常采取被动管理的方式，工作不主动，对于一些影响企业和学校“墙外”环境问题未能及时解决，致使一些企业和学校对城市管理部门意见较大、满意度不高。对此，我们积极转变观念，切实强化管理就是服务的理念，在工作中变被动管理为主动服务，推行上门走访制度，有效融洽了城管部门与企业和学校的关系。下发了《关于开展为千家企业、百座校园打造良好周边市容环境活动的通知》，从市局党组成员到机关各处（室）、直属各单位、各区局负责人，都明确了挂钩服务单位，发放《企业、学校征求意见表》，了解他们在生产、经营和工作方面遇到的市容环境卫生方面的难题，征求企业和学校对城市管理工作的意见和建议。针对企业、学校提出的城管职责范围内问题，我们快速、认真办理，做到件件有回音、个个有落实，企业和学校不满意不罢休。如在走访徐州第二十四中学时，学校反映门前马路市场摊点占道经营影响了师生通行和正常的教学秩序，我局在征求学校、业主、居民意见的基础上，按照疏导规范的方式，要求摊点离校门150余米外按经营类别划路段设置，全部在路牙石上规范经营，长期存在的老大难问题得到有效解决，受到校方充分肯定。通过主动上门服务，及时征得企业和学校对其“墙外”环境的意见和建议，对存在的问题，明确责任，制定措施，及时解决，并落实长效管理，保障了企业、学校周边环境整洁、市容有序，为企业发展和学校正常教学提供了良好的“外部”条件，得到了企业、学校称赞。

（二）提供法律咨询，避免和减少企业、学校违法行为的发生

违法行为的产生，一方面有当事人主观故意的原因，另一方面是当事人因对法律法规不知晓等客观因素形成的非故意违法事实。据统计分析，在法人违法行为中，非故意违法行为的比重要远远大于故意违法行为。造成这一原因，很大程度上是由于城管法律法规宣传不到位所致。在实践中，只要城管部门法律服务能够超前到位，法人非故意违法行为是完全可以避免和减少的,同时可大大减少因非故意违法而被处罚所带来不应有经济损失。如门头（店招）设置工作，其往往是最容易出现非故意违法行为的领域。一些企业特别是商业企业对门头（店招）设置的法律法规和规范不了解，只凭自己的需要擅自设置，经常会出现违法违规行为。过去我们对此处理的办法一般是实施经济处罚或拆除后重新规范。虽然门头（店招）规范设置问题解决了，但却给当事人带来了直接经济损失，也影响了城管部门形象。我们在为企业和学校服务中，十分重视抓好法律法规咨询服务工作，从机关到基层单位都明确了为具体企业服务的联系人，每当企业和学校有法律法规方面的需求时，联系人及时帮助指导，努力避免违法行为的发生。今年4月21日，我们在新落成的淮海金地五金机电城召开现场会，推介鼓楼区市容局强化前置法规宣传、简化行政审批、降低行政成本，与淮海金地五金机电城共同从源头上抓好门头（店招）和户外广告设置的做法，有效避免了企业因违法而受到处罚现象的发生，得到了企业称赞。在此基础上，我们进一步推广“金地模式”，要求各区、直属各大队切实做好法律法规的宣传服务工作，让更多的企业特别是大型市场不断规范门头（店招）设置行为，形成企业在法律法规框架内的“自律”机制，逐步实现法人违法率趋近于零的目标，收到了良好效果。

（三）落实责任区制度，督促企业、学校认真解决自身应该解决的问题

市容环境责任区制度，是调动社会力量全面参与城市管理的重要举措和有力抓手，是实现人民城市人民管的有效方法。落实市容环境责任区制度是企业和学校的一项法定义务，市容环卫责任区制度落实的好坏，直接决定着城市管理水平的高低。我们在做好为企业、学校主动服务的基础上，帮助企业、学校认真落实市容环卫责任区制度，切实解决好自身应该解决的问题。如泉山区市容与城管执法局在帮助湖滨农贸市场解决“墙外”环境问题时，针对该市场沿街110家门面中有60%以上存在店外经营的问题，及时督促市场落实自身管理责任，主动帮助市场召开沿街店面业主会议，协助市场与门面经营者从新签订补充协议，将“若租赁门面业户因店外经营被城管执法部门通报三次，市场将与其解除租赁关系”条款列入协议内容，使店外经营问题得到了彻底解决。通过严格推进市容环卫责任区制度的落实，有效构建了城市管理部门监管和法人自管的有效互动机制，企业和学校违法行为的发生率大为减少。

二、以疏堵结合为手段，抓好“自然人板块”服务建设，努力实现自然人与城市管理的和谐共赢

城市管理相对人的另一重要组成部分是自然人。这是违章现象发生最为集中的群体，也是我们管理工作的重点和难点所在。在自然人违法行为中最为突出的有两种现象，一是摊点占道经营，二是随意张贴“小广告”。在抓好“法人板块”服务的同时，我们着力强化“自然人板块”服务工作，把关注民生、体恤民情、维护民利作为城市管理工作的根本出发点，努力在摊点和小广告“疏导”、“规范”、“查堵”上下工夫，有效解决了“脸皮”和“肚皮”、“市容”和“繁荣”的矛盾。

一是抓好疏导，切实为发展能力弱群体开辟更多的经营空间。在当前城市化、城市现代化快速推进，进城务工农民急聚增加，下岗工人再就业岗位不足，城市总体服务功能不强的大背景下，城市的摊点管理工作，必须立足实际、因地制宜，在不影响交通、不影响市容环境的前提下，“过渡性”地采取有序疏导规范的办法逐步推进。两年来，我们按照分类疏导、定点经营、有序管理的方式，在市区次干道、小街巷、居民区设置西瓜疏导摊点500个，免费向瓜农发放《徐州市区夏季西瓜销售网点卡》，规范经营地点和经营行为，大大方便了瓜农卖瓜、市民买瓜的需求（西瓜销售的有序放开，城区西瓜价格明显下降，瓜农直接进城零售，获得的收益大为增加）。多渠道筹集资金26万元，统一制作了400辆便民非机动修理车（含修锁、修鞋等），并且为每辆车配备一把遮阳伞，无偿提供给下岗职工和弱势群体，切实解决他们的生计问题。协调各区、相关街道办事处积极扶持“苏叶放心早餐”连锁经营企业，目前在市区设置网点160余个，方便了市民就近方便吃上放心早餐，满足了弱势群众创业发展的要求。指导各区局、办事处创新疏导摊点形式，选择一些小街道，通过调整门面房经营业态，积极打造“功能街”；设置功能多样的便民服务点和规范性摊点群，如在中枢街、醒狮巷、白云路、祥和路、矿大西门等区域，设置规范性摊点群40余处。通过“疏导一个规范一个”，切实让疏导点成为便民的“网点”、管理的“亮点”和再就业的“岗点”。目前，我们将在总结经验的基础上，协调相关部门，拟在社区开辟经营场所300处，捆帮式地推进“放心馒头、放心蔬菜、放心豆腐、放心肉进社区”工作，在社区开辟经营场所，统一经营模式、统一配送货、统一规范管理，切实为群众提供更加贴心、优质的服务。

二是积极引导，着力规范市容秩序中存在的突出问题。市容秩序中的很多问题的解决，需要硬性的治理，更需要软性的引导。如在“野广告”治理上，我们在依法对“违法号码”实施停机处理的同时，积极创新工作思维，本着疏堵结合，寻求净化市容环境新途径的原则，从信息发布企业和群众需要的客观实际出发，筹措资金近30余万元，在社区建设了400块设计精美、美观大方的便民信息服务栏（每块信息张贴栏可以发布100个便民信息），用于发布疏通、搬家、家政、家教等便民信息，积极引导中小企业、个体经营者逐步克服乱贴乱画等落后、陈旧的宣传方式，切实做到文明、规范、有序，得到了大家的响应。

三是明确向导，努力保障城市重点区域市容市貌整洁有序。城市是人民的城市，城市管理工作在充分为发展能力弱群体提供方便、大力帮扶的同时，更要考虑绝大多数群众的根本利益。这就要求我们必须宽严并济、张驰有度，在“疏”的同时更要做好“堵”的工作。为此，我们提出了摊点“严禁区、严控区和控制区”管理要求，将市区重要道路、广场设为严禁区，采取强制入轨、严管厉罚的办法，禁止设置任何摊点，打造城市精品道路、广场，为群众休闲娱乐、商业大发展营造一流环境；将市区主要道路、重点区域定为严控区，可以设置部分维修、放心早餐等便民服务疏导点位；将次要道路、小街巷、居民区等区域设为控制区，在不严重影响市容和居民生活的前提下，规范设置一定数量的便民服务疏导摊点群。同时，对一些严重影响市容市貌、影响群众身心健康的违法现象，坚决予以清理。如占道夜市烧烤问题，我们一方面在协调各区及环保部门积极开辟经营场所，要求其采取环保燃料、进场入室经营的同时，对占道夜市烧烤坚决取缔，目前城区三环路以内基本实现了无占道夜市烧烤的目标，群众较为满意，社会反响很好。

法人和自然人两大板块，构成了城市管理相对人的主体。抓好“两大板块”的服务，逐步实现“两个趋近于零”，是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，更是我们城市管理部门在新的历史时期树立新理念、开拓新思路、寻求新突破，实现城市管理和人与自然和谐发展的重要途径。近年来，徐州市在推进“两大板块”服务工作上，只是进行了浅薄的尝试，尚有诸多不成熟的地方，期盼批评指正。下一步，我们将进一步革新思维、大胆创新，以更加务实高效的作风，更加扎实有力的举措，推进城市管理水平的新提升，努力为建设“小康徐州、实力徐州、和谐徐州”做出更大的贡献。

   【点评】徐州市的城市管理，根据城管工作服务的“两大”不同主体，努力做到实现“两个趋近于零”。另外，徐州城市管理工作从两大主体的不同特征和需求出发，采用不同的管理措施和服务内容，这一点是符合客观规律的。