山东省临沂市城市管理行政执法局局长 徐化国

    临沂市地处山东省东南部，地近黄海，位于苏鲁两省交界处，总面积1.72万平方公里，总人口1023万人，是山东省面积最大、人口最多的市。历史上是东夷文化发祥地，书圣王羲之、智圣诸葛亮就出生在这里。抗日战争、解放战争年代是沂蒙革命老区、山东解放区首府所在地。现在，临沂是全国第三大商品集散地、全国著名的商贸物流城、滨水生态城、全国双拥模范城、中国优秀旅游城市、山东省文明城市。

    临沂市城市管理行政执法局于2003年9月开始组建，2004年5月10日正式挂牌成立。下辖市城管执法支队和兰山、河东、罗庄、高新技术产业开发区、经济开发区5个分局及直属、滨河景区2个执法大队，现有执法人员322名。集中行使市容环境卫生、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通、城区河道及内陆渔业管理等方面全部或部分行政处罚权和户外广告管理审批权、行政处罚权。

    近年来，临沂市城市管理行政执法局以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，根据市委、市政府关于正确处理市容与繁荣的关系和执法就是宣传、执法就是服务的总体要求，坚持“高标准要求，高效能运转，高水平执法”的工作思路，积极推进人性化执法、和谐化管理，不断提高执法水平，大力整治城市环境，城市面貌明显改观，城管执法工作稳步推进，许多方面走在全省前列。临沂市执法局被省建设厅评为山东省城市管理行政执法规范化管理先进单位、山东省建设系统法制工作先进单位等，被山东省政府法制办评为全省先进城管执法局等。2007年4月27日的《中国建设报》头版头条刊登了我市和谐执法的经验做法；5月30日，山东省建设厅在临沂市召开全省规范执法现场会，推广了我市人性化执法的典型经验。

一、树立一个科学的执法理念，努力做好“三个人”

    （一）更新观念，树立科学的执法理念。近年来，随着城市化进程的迅猛发展，城市建设管理的步伐明显加快，各级党委、政府高度重视城市管理工作，相继成立了城市管理（行政执法）机构，加强了城市管理力量，给城市管理工作带来前所未有的发展机遇。同时，随着大量的农民涌入城市，下岗职工、失业人员、“4050人员”亟待就业，他们文化水平低、缺乏技能，大多靠摆摊设点、做小买卖维持生计，给城市环境带来不利影响，也给城市管理工作带来困难和挑战，考验着我们管理城市的智慧。如何保证城市环境整洁、有序，又方便群众、服务弱势群体，构建稳定和谐的社会秩序，既要市容，又要繁荣，成为摆在各级城市管理人员面前的一项重大历史课题。我们经过这几年的摸索和实践，深刻认识到：在构建社会主义和谐社会的新形势下，特别是目前城市管理行政执法的机制、法律手段等还需要进一步完善的情况下，转变执法观念，树立科学的执法理念是做好城管执法工作的关键。我们积极从自身求变化，从主观上找出路，提出了“转变一个理念，夯实一个基础，实现四大转变”的口号。并先后三次在全局范围内开展了科学执法、和谐执法大讨论活动，召开多个层面的座谈会，引导每一位执法人员总结、反思经验教训，着力解决“为何执法、为谁执法、怎样执法”的问题。在全局范围内开展城管执法调研工程，针对执法难点、焦点问题，展开理论调研，统一思想，形成共识。最终确立了“以人为本、科学管理、和谐执法”的新理念，把“一切为了群众”作为工作的落脚点，“把一切依靠群众”作为工作的着力点，把“群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”作为工作的最终目的。

    （二）努力做好“三个人”，促进社会和谐。牢固树立亲民、爱民、为民的思想，引导执法人员做“社会的知情人、群众的贴心人、经营者的保护人”，真正实现由“管好城市为人民”到“为人民管好城市”的转变。深入群众，深入社会底层，做到相信群众、依靠群众、教育群众、发动群众、服务群众，听民声，察民情，解民难。实施社情街情普查工程，开展了“千户访谈”活动，执法人员深入辖区，进行全方位的调查摸底，掌握辖区经营业户的基本情况；开展执法宣传进社区活动，向居民发放服务卡、明白纸，为市民讲解城管法规和执法程序。2006年以来，共发放各种宣传材料12.5万份，在市级以上媒体刊发新闻稿件1270多篇，营造了良好的舆论氛围。叫响“有困难，城管帮您办”，想方设法为群众排忧解难，做群众的贴心人。坚持处罚与宣传相结合、以说服教育为主，有的执法人员为了说服一位老年人停止占道经营行为，先后70多次上门说服教育，想方设法对其进行帮扶，最终感动了老人，解决了问题；对占道停车的管理，在人行道设置了温馨提示牌，对外地的占道车辆发放温馨提示卡，实行“温馨提示、教育告知、初犯不罚”。本着执法工作服务经济社会发展、服务相对人的原则，做经营者的保护人。如针对噪声扰民问题，一方面加强对建筑施工现场的监管，严查噪声扰民行为；另一方面在建筑施工企业和市民之间架起理解沟通的桥梁，向周边居民发放明白纸、告知书，几年来共发放1.53万份，达到了互相理解谅解、融洽和谐的目的。为彻底治理露天烧烤问题，坚持堵疏结合、教育为先、以疏为主，城管执法部门和宗教部门、街道办事处联合行动，想方设法做好说服教育工作，解决经营户的思想认识问题和实际困难，主动服务管理，顺利取缔了主要街道、重点区域的535处露天烧烤和沿街餐饮摊点；在搞好“堵”的基础上，搞活“疏”字，避开主干道和重点区域，选择适宜路段，设置“烧烤美食街”或“烧烤大院”，在人民广场附近等处建设了小吃一条街，划行入市，推行无烟烧烤，引导规范集中经营，效果良好。通过上述活动的开展，执法人员摸透了社情民情，密切了党群、干群关系，变“三力（即执法对象、周边的群众、社区居委组织）相顶”为“三力相助”，促进了执法工作顺利开展。

二、打造一支过硬的队伍，夯实城管执法工作基础

    好的理念需要好的队伍去实施，好的举措需要优秀的队伍去践行。队伍建设是改善执法途径、优化执法环境的基础和保障，加强队伍建设也是搞好城管执法工作的内在要求。近几年，我们通过不断加强和改进作风建设、优化队伍结构、培育城管文化、开展争先创优活动，大大提高了执法队伍的军事化、规范化、科学化和专业化水平。

    （一）狠抓作风建设，形成良好的行业风气。针对执法队伍中存在的学习不够深入、群众观念及服务意识不强、作风不实、纪律观念淡薄等问题，结合临沂市委开展的又好又快发展大讨论活动，在全市城管执法系统开展了执法队伍作风建设活动，全面开展思想、作风、纪律整顿，着力强化六种意识，大兴六种风气。强化素质意识，大兴学习之风；强化群众意识，大兴服务之风；强化效率意识，大兴务实之风；强化法制意识，大兴文明之风；强化纪律意识，大兴廉政之风；强化争先意识，大兴创新之风。通过作风整顿，行业风气明显好转。临沂市执法局被市委、市政府评为2005—2006年度市级文明单位、文明机关，城管执法系统被评为全市十大文明行业，行风评议的名次明显提升。

    （二）强化队伍规范化建设，夯实执法工作基础。大力实施了军事化训练、规范化管理、制度化约束和专业化培训。一是狠抓教育培训。建立政治理论、法律业务知识学习与考试制度，开展法律知识竞赛，每年对全体执法人员进行集中封闭式军事化培训，打造“学习型团队”，整体素质明显提高。二是选贤任能。坚持德才兼备、注重实绩、群众公认、任人唯贤的原则，公开选拔任命了12名科级领导干部和60名中队领导骨干，选派4名机关人员到基层挂职锻炼，优化了队伍结构，增强了队伍活力。三是着力抓好规范化中队建设。把基层中队建设作为队伍建设的重中之重。制定了《规范化中队建设标准》，学习武警支队规范化建设经验，完善规章制度，开展中队骨干业务培训，加强了中队的软件建设；按照执法中队硬件建设标准，市局先后投入720多万元，共配备各种型号执法车105辆，购置照相、摄录、检测等取证设备56部，配备电脑、多媒体、打印机等设备263台（套），基本实现了装备现代化、办公自动化。

    （三）加强城管文化建设，培育“四特”精神。建立城管执法系统内部科学的管理制度，以丰富多彩的城管文化建设活动为载体，邀请专家教授作城管文化建设专题讲座，加强教育和引导，强化沟通和协调，注重激励，树立典型，着力培养特别能吃苦、特别能战斗、特别能忍耐、特别能奉献的“四特”城管精神，培育文明风尚，进一步强化了执法人员的大局意识、协作精神和服务理念，使全体成员在目标的认同上凝聚在一起，形成正确而统一的奋斗目标和团队文化理念，打造坚强的团队，整个团队协调、有序、高效运行。

    （四）坚持依法行政，树立文明执法新形象。一是完善各项规章制度，修订了《城管执法工作规则》、《行政执法目标责任制》等36项管理制度，完善了30余种执法文书，制定了10条文明执法标准、22条文明执法用语和18条执法忌语。二是坚持文明执法，在执法过程中，要求执法人员严格按照“三理（纠正违章要有理，处理违章要讲理，执法尺度要合理）、三到位（宣传到位，教育到位，告知到位）、四先（敬礼在先，出示证件在先，恰当称呼在先，告知公务在先）、六公开（在执法过程中做到“身份、依据、程序、标准、职责、结果”六公开）”的要求执法办案，树立了良好的队伍形象。三是坚持严格执法，采取“安置疏导一批、规范限制一批、打击取缔一批”的策略，区别对待，妥善解决，对屡教不改的个别违法违章行为人和市民反映强烈的热点、难点问题，严厉打击，坚决取缔，坚决维护执法的权威性和严肃性。执法办案的数量和质量明显提升。2006年以来，共查处各类违法案件5.89万件，其中简易程序案件5.11万件，一般程序立案7756件、结案5967件。未发生一起行政复议或诉讼败诉案件。

    （五）争先创优，充分调动队伍的积极性和创造性。开展执法案件办理、户外广告管理执法业务竞赛，评选“十佳城管执法队员”、“优秀执法中队”和“文明执法奖”，并在各分局、大队中开展争创文明机关、文明单位，在城管服务大厅、市政府政务大厅执法局窗口开展争创“文明窗口”、“共产党员示范岗”，在各中队开展争创“青年文明号”、“巾帼文明示范岗”、“三八红旗集体”等活动。今年6月，围绕又好又快发展主题，以置业服务、帮扶活动为内容，开展了“我为又好又快发展添光彩”演讲比赛，取得了较好效果。同时，组织全体党员观看《我的长征》，开展“慈心一日捐”、救助失学儿童、走访贫困户、到市社会福利院“送温暖，献爱心”等富有特色的主题实践活动，加强了党性修养，激发了队伍活力，提高了执法效能。

三、探索一条符合工作规律的新路子，破解城管执法难题

    任何事情都有关键环节，都有规律可循。探索和研究新形势下城管执法工作的规律是我们提高执法效率、解决执法矛盾、破解执法难题的关键所在。正确把握执法规律，会使城管执法工作达到事半功倍的效果。

    （一）启动城管置业服务，破解占道经营顽疾。流动商贩占道经营是城市管理工作的焦点、难点问题。我们坚持以人为本，关注民生民情，堵疏结合、以疏为主，启动城管置业服务工作，变执法管理为有情帮扶，走出了一条和谐执法的新路子。设立了下岗职工置业服务中心，按照“一级路管行业，二级路管摊点，三级路管路段”的原则，实行登记管理制度，与经营者签订露天经营协议，统一经营地点，统一经营工具，统一经营标志，统一卫生保洁；在新闻媒体免费为经营户刊登“一句话”式广告；建立露天经营户诚信档案，实行“12分”管理制度，对不规范经营者先教育提醒，再组织学习培训，对屡教不改者进行处罚。开展了“帮一扶十带百”活动。每个中队帮助1个特困户脱贫，扶持10个困难户致富，带动100个经营户守法规范经营。已对符合条件的2400余个经营户发放了露天摊点登记证，对24个特困户进行了安置、帮扶，对241个困难户进行了扶持，取得了较好的帮扶效果，带动了一大批经营户守法规范经营。在置业服务方面，我们做到坚持四个原则，采取四种形式。

    1．坚持四个原则。一是“科学规划都高兴”。搞好摊点规划是基础。规划设置要规范，方案要合理，要深入群众，征得经营户和群众的认可，统一群众的思想认识，做到市民高兴，经营者高兴，社区高兴，执法者高兴，让大家都高兴。二是“合理设置都满意”。摸透设置需求、经营品种和经营规模，品种要适宜，规模要适度，根据设置需求，进行科学、合理设置。三是“齐抓共管都受益”。城市管理本身是一个系统工程，缺少哪个环节，就要起反作用。搞好城管置业服务，必须紧紧依靠当地政府，以街道、社区为主，依靠群众、依靠经营户，充分发挥街道、社区的基层管理作用，城管执法部门加强指导、监督。四是“区别对待都赞成”。因地制宜，区别对待，具体情况具体分析，根据实际情况采取适宜的措施。

    2．采取四种形式。一是市场引导型。在人流量、车流量大的广场周边、医院门口等一些黄金地段设置置业服务摊点，标准要高，功能要齐全，要美观大方，力争建设成别的地方没有的观光景点，打造城市靓丽景观。具体操作采取公开招标的办法，中标业户在规定的地方设置摊点，通过市场引导加强规范管理。二是管理指导型。对次干道的置业服务摊点，通过制定统一的管理标准，加强社区管理、执法管理，使经营摊点整齐规范、美观大方，不影响市容，而且对改观市容有好的促进作用。三是服务推导型。在条件不成熟的一般地段设置置业服务摊点，坚持“方便、实用、整洁、有序”的原则，加强与社区的协调，在社区内部划出经营场地，方便市民，关注弱势群体的生计问题，为他们提供经营便利，引导他们取消占道经营，到固定场所里来经营，不影响市容整洁，进行合理设置。四是扶持促导型。对背街小巷的无业特困群众，本着“整齐划一、不增负担”的原则，实施人性化执法，进行帮助和扶持，解决他们的就业、生计问题，使置业服务摊点基本能做到统一规范经营，不影响市容市貌。

    我们通过开展城管置业服务工作，既帮助下岗职工、特困职工和进城务工农民解决了生活困难和就业问题，又破解了露天摊点管理难题，有效地解决了维护市容市貌秩序与促进和谐、市场繁荣之间的矛盾，既解决了市容问题，又解决了繁荣问题，实现了良好的社会效果和执法效果。执法者与经营户之间的关系由过去的“猫鼠敌对”变为“鱼水情深”，我们赢得了群众的赞誉，营造了良好的执法环境，促进了城市管理工作的良性发展。据统计，2005年，全局有26名执法人员因暴力抗法受伤住院；2006年以来，没发生一起暴力抗法事件。

    （二）推进执法工作重心下移，变“运动员”变为“裁判员”。坚持城管执法工作“服务基层、服务市民、服务城市化工作”的原则，按照“一支队伍、两级政府、三级管理、四级网络、重心下移”的要求，积极稳妥地推进城管执法进街道、进社区和进重点镇（中心镇）工作。与区政府联合行文，在办事处设立了城管执法所，城管所为分局派出机构，分局副局长任所长，同时兼任办事处副主任，实行双重领导；在重点镇派驻了执法中队；在市政、园林、环卫等单位和部分社区设立了执法室，派驻了执法人员。通过执法工作重心下移，增强了执法部门服务基层党委、政府的保障作用，加强了与管理部门之间的协作配合，拉近了与市民之间的距离，实现了执法管理关口前移，强化了源头治理，增强了管理合力，做到了“小事不出社区，大事不出办事处”。例如，在解放路西段夜市整治过程中，办事处和社区、居委积极发挥基层管理主体作用，进行自主疏导整治，在临西七路建立“琅琊王观光夜市”，共疏导安置经营摊点2300余个，顺利实现了夜市的整体搬迁，形成了全新的夜市景观。我们采取同样的方法，成功疏导取缔了青少年宫、苗庄小区等12处市民反映强烈的早夜市。我们还积极引导经营业户成立自治组织，加强自我约束、自我规范，由执法管理变自我管理，执法人员由运动员变为裁判员。例如，我们在凤凰广场设立了鱼市，引导渔民成立了三个“渔民之家”自治自律组织，120多户渔民不但自我约束、自我管理，还积极举报违法捕鱼行为和非法经营者，自觉帮助执法人员搞好管理，实现了城市管理的良性发展。目前，临沂城区共有这样的露天经营自治组织76个。

    （三）理顺内部工作机制，提高执法工作效率。调整理顺内部工作运行机制，设立了指挥调度中心，强化了执法工作的统一指挥调度权，减少了办事环节，提高了工作效率。设置了城管执法服务大厅，实行窗口式办公、流水式作业、一站式服务，做到零距离接待、零距离受理、零距离办理、零距离评议四个“零距离”服务。开通了城管110投诉举报热线，落实24小时值班和半小时到现场服务承诺制度，快接快办市民投诉举报。2006年以来，共受理群众投诉举报5650余起，出动执法人员2.13万人次，投诉办结率97.8％，反馈率100％，提高了城管执法的信誉度。

    临沂市城市管理行政执法局在人性化执法、和谐化管理等方面进行了一些探索，取得了一定成效。但与上级领导和城市管理发展的要求、与兄弟市相比还有较大差距。在今后的工作中，我们将认真学习、借鉴兄弟城市的先进经验，进一步解放思想，开拓奋进，积极探索、创新城管执法工作新路子，为进一步开创城市管理工作新局面作出积极贡献。