编者按：城市市容管理之难，有目共睹。所谓难，概而言之，源于两个方面：一是执法难以形成合力，二是自身管理监督难以落实到位。故此，市容管理往往成为矛盾的聚焦所在，其“管不深、管不透、管不到位”的局面，更为市民所诟病。如何破解此难题？南京玄武区市容建立在“数字化管理平台”基础上的“大城管”执法新模式，为此提供了一个独特有效的借鉴。严格地说，“数字化城管平台”并不具有新意，我们关注的是，由此平台所衍变出来的“大城管”模式，给玄武市容管理现状带来了突破性的变化。这种变化，绝非凭空而来，而是建立在他们对于城市市容管理本质的认识之上，并形成了一定的理论体系，对此，国务院发展研究中心有关专家在接受本报记者采访时称，南京玄武市容“大城管”模式值得理论研究。

　　数字化城管平台催生“大城管”体系

　　玄武区是南京中心城区之一，是南京市委市政府、南京军区机关和东南大学等４０余家大专院校、科研院所所在地，国内知名的珠江路电脑一条街，也坐落于辖区内，玄武区域面积８０多平方公里，人口约４６万，下辖８个街道、６６个社区居委会。

　　“这里市容管理要求之高，难度之大，可想而知！”玄武市容一位负责人说。

　　根据独特的地理环境，玄武城管围绕“国际化人文绿都标志”的目标，提出了“和谐城管、精细城管、数字城管、阳光城管”的工作思路，其中，数字城管执法新模式是他们的重点建设项目。

　　今年８月，玄武区城管数字化平台建成运行。据介绍，该系统功能包含监督指挥、协同办公、案件处理、评价分析、地理信息、系统管理、手持终端部件自主采集等子系统，满足了城管实际工作中的全过程信息化需求。

　　玄武区市容局局长王宜勇说，这个系统以“万米网格”为单元，以数字城管为轴心，以后“部件归口，事件属地”为问题信息处理流向，最终达到发现问题快，传输指挥快，处置解决快的目的，实现持续“整洁、有序、优美、文明”的城市管理目标。

　　事实上，早在２００４年，玄武市容局就已经就数字化管理，与有关专家做过探讨。２００５年，该局向玄武区政府呈报了《关于数字城管运作体系的报告》，第二年，玄武区政府主要领导多次批示“要加快推进玄武数字城管建设”，当年，区政府在办公用房不够宽裕的情况下，从政府大楼三楼专门拨出５００平方米的办公用房，专门作为“数字化城管平台”之用。今年，该区政府又专门为“数字化城管平台”专门立项，拨款３００万用于该平台建设。

　　据介绍，按照建设部推行万米网格管理模式，玄武城管数字化平台共划分了９７８个万米网格，并挑选了８０名文化高、年龄轻、责任心强的门前三包协管员作为万米网格信息采集员，他们轮流上班，分布在全区的大街小巷，按照万米网格划分，定人定位定时定事定责任，全天候全时空的采集问题信息，跟踪问题信息，报送、反馈问题信息的处置结果，体现了发现快、报告快、处置快的特点，较好地解决了“死角、盲点、误区”的难题。

　　１１０、１２２将纳入“大城管”范畴

　　据了解，玄武区数字城管平台设立监督中心和指挥中心，实现了监管分离机制。监督中心隶属于区政府，在分管区长领导下，对全区空间和环境秩序跟踪监督，指挥中心则与区城管局和署办公，实行高位协调。

　　“这是一个‘大城管’的概念，体现了一种综合性的城市管理运作模式！”玄武区市容局局长王宜勇说。据其介绍，目前他们正在考虑将１１０、１２２都纳入这个数字化管理平台，目前正在进行软件工作的论证，而区城建局路标的信息采集工作，也将纳入这个平台中。

　　王宜勇用“四共”来形容“大城管”的概念，既城市共管、信息共享、责任共担、荣誉共创。他认为，过去对于城市管理有一种偏狭的认识，认为就是成天与“脏、乱、差”打交道，实际上并非如此，城市管理是个系统工程，而不仅仅是市容一家之事，而数字化管理模式，在运作体系上，由过去城管一家朝多家参与方向转变，在管理方法上，由过去粗放式管理朝社区网格化精细管理转变，在执法形态上，由闭门办案朝阳光执法转变，在督察体系上，由过去的监管一家朝监管分离转变。

　　“最重要的就是，城市管理中执法权利分散的难题，得到了根本解决！”王宜勇说。他举例说，对于违建的认定，应该是房管部门的事情，市容没有这个权利，如果执法权利分散，拆违建往往增加了工作成本，效果还适得其反。现在实行“大城管”后，市容部门在这一块工作上所承担的法律法规风险减小，避免了糊涂拆违，糊涂当被告的尴尬局面，而且被拆违人也口服心服。

　　据介绍，“大城管”的运作模式，主要就是改过去的单兵作战为联合作战。“街道是个筐，所有部门都装进街道”王宜勇说。城市管理牵涉到卫生、工商、环保、房产等部门，市容部门执法时，这几个部门同时出动，形成合力，联合执法，效果非常明显。不久前，玄武市容对所金街道一些违规摊点进行执法，由于执法有合力，短短的一个小时，就取缔了１１家。

　　三级考核模式管好了人和事

　　数字化管理平台建立起来了，关键还是在落实。“任务单派下去了，如何解决，才是最为关键的”玄武区市容局徐副局长说。如果说，数字化平台的建设，是一种运作模式的话，那么，这种模式还需要具体的措施来配套。“具体的措施，同样可以概括为环卫运作模式和三级别考核模式，它们和数字化管理模式结合起来，才真正体现了‘大城管’的概念”。

　　而王宜勇认为，任务解决的关键层面在街道。就环卫而言，保洁员就是一个信息员，他发现问题后，将情况反馈给环卫中队长，通知城管科，然后再通知环卫所，“这里有一个个责任链！”

　　据介绍，目前环卫模式为“一家管，两班运，三清扫、全天保。”具体而言，由环卫一家担任所有大街小巷的清扫，和建筑与装潢垃圾的清运工作，而过去这个工作则由街道和环卫分别负责；两班运，则是指环卫清扫由原来每天一班，增加到每天两班；三清扫指的是，原来只有早、中两次清扫，现在则增加夜扫，此举保证了１８个小时街区干干净净。

　　为了避免职责不清的问题出现，必须要配备有效的考核方式，玄武市容一位负责人介绍说，他们采取的是区政府到执法局再到街道的三级考试模式，采用的是绩效挂钩的方式和扣分株连制，目的是要做到人人都是责任人，以将责任链落实到位，使得管理效能突出出来。

　　据介绍，目前玄武区各个街道的卫生副主任，都兼任环卫中队副中队长。环卫的具体考核采取的是五、四、三、二、一制。即每周对每个街道、每个保洁中队白天的５条街道清扫，晚上的４个街道，３个居民小区，２条主次干道，一个公厕或垃圾中转站，进行不定期、不通知的检查，检查分为明查、暗查、互查，以及领导带队下去查等，检查内容有１５个大项，６０个小项，检查结果，每周一个小结，并将结果进行通报，同时，将检查结果与经济挂钩，“现在，环卫所从所长到中队长和副中队长再到管理员，都有风险抵押金。”王宜勇说。

　　据了解，目前在玄武区三个文明考核中，市容分值占了１３分，考核内容涉及１０个大项。玄武区有关人士告诉记者，继去年首夺南京金牌环卫第一的光荣称号后，今年，玄武市容再次获得这个殊荣。

　　“大城管”执法模式

　　值得理论研究

　　值得关注的是，玄武区城管所采取的“大城管”的模式，有着独特的理论思考做为基础。城市管理是个系统工程，里面有着许多值得研究的东西，但是，现在许多人对此却不屑一顾。

　　玄武区副区长曹曙认为，城市市容管理具有自己的特殊性质。他将市容管理的特性概括为“八论”。其一，为城市管理本质论，乃一部分人对环境的高要求与一部分人对生存之需之间的矛盾；其二是市容管理有着源头、过程和末端三个过程；其三为产品论，即市容是一个公共产品，具有排他性和不可计价性；其四为时间论，即市容管理有着时间成本和增加的时间成本；五是文化论；六是网格论，即以社区为基本网格；七是平台论，比如，通过数字化管理这个综合平台，综合问题通过综合的办法来解决；八是责任连带制，具体地讲就是从区到街道。

　　玄武市容一位负责人说，这个“八论”就是他们“大城管”模式全部的理论基础。“‘大城管’模式实际上解决了执法权利与执法资源分散的难题，同时，执法效能的问题也迎刃而解！”

　　江苏社科院一位专家认为，“大城管”模式，在一定程度上解决了执法多头的问题，使得执法效率提高，客观上也惠及到了群众，因此，这个模式也是一个亲民理念的体现，也是一种行之有效的方法，值得其他城市学习、参考和借鉴。它的理论意义在于，提供了一种清晰的城市管理模式。目前，全国很多城市都为城市管理执法难所困扰，没有一个具体的好的方式方法，来予以解决，因此，南京玄武“大城管”执法模式的成功经验，值得理论研究。

　　国务院发展研究中心研究员黄道霞认为，这个模式非常好，这是一种行政改革的方式，对于减少行政管理层次，提高行政管理效率，有一定的积极意义，而将这个模式做好，关键是要坚持和落实到位。他表示，专家们对南京玄武市容运作体系表示了极大的关注，而“大城管”模式，的确值得理论研究。