四川省遂宁市城市管理行政执法局党组书记、局长 杨顺成

    遂宁位于四川盆地中心，涪江中游，交通便捷，区位优势突出，是成渝经济圈的中心节点城市，历为州郡治所，素有“东川巨邑”、“川中明珠”之美誉；1985年建市，现辖射洪、蓬溪、大英三县和船山、安居两区，总面积5325平方公里，人口385万，城市建成区面积49.2平方公里，人口43万。

    遂宁市城市管理行政执法局组建于2005年8月。全局现有干部职工198人，机关内设科室7个，基层执法大队7个，并设有市公安局城市管理治安大队，配备警察20人派驻我局，协助开展城市管理执法工作。

    两年多来，我局在市委、市人民政府的正确领导下，坚持以服务地方经济、改善城市宜居环境、构建和谐遂宁为根本出发点，用科学发展观谋划城市管理的各项工作，积极探索，大胆实践，不断创新，走出一条依法管城、科学管城和高效管城的城市管理路子，在我市创建中国优秀旅游城市、省级环保模范城市、省级生态园林城市和省级文明城市先进城市中发挥了主力军作用，为改善城市环境、提升城市形象、增强城市竞争力和辐射力，促进遂宁市经济社会跨越发展作出了重要贡献。我们的主要工作与体会如下：

    一、加强队伍建设，打造城管铁军

    城管执法的最终目的是保护城市居民、社会团体的合法权益，保障和促进社会经济的全面发展，它涉及到城市建设规划、环境卫生、交通秩序、市容市貌、生活保障等各个方面，具有很强的政策性、专业性、复杂性、琐碎性，还存在着“权与利”、“法与情”、“善与恶”等种种矛盾，可以说作用很重要、地位很特殊、任务很艰巨。打造一支“特别能战斗、特别能吃苦、特别能奉献”的执法队伍，是构建和谐城管、提升执法效能、打造宜居环境的重要保证。为此，我局对队伍建设一直都非常重视，始终把加强队伍建设作为一项首要任务和核心工程来抓。

    （一）抓班子，树形象。强有力的局队领导班子是加强执法队伍建设、打造城管铁军的重要基础。我局按照“举旗帜、抓班子、带队伍、促发展”的要求，始终把局队班子建设作为队伍建设的重中之重。一是抓学习，提升政策理论水平。把理论武装摆在了第一位，坚持中心组学习和个人自学制度，以科学发展观和构建和谐社会理论、党的“十七大”文件等为重点，有计划地组织集中学习和安排自学；以提高局队班子的政策理论水平、科学决策能力为目的，定期组织思想、学习体会交流和依法执法研讨，使局队班子成员的政策理论水平、依法行政能力和创新意识明显增强。2006年，我局中心组理论学习工作被评为全市“先进”。二是抓团结，营造同心同德干事业的氛围。把团结作为局队班子建设的生命线，坚持民主集中制原则，完善党组议事制度，重大事项集体研究，大项活动集体决策；广泛开展局队班子成员间的谈心活动和“赛风格、讲奉献”活动，使班子成员间做到了大事讲原则、小事讲风格、分工不分家、分责不推诿，形成了心往一处想、劲往一处使、思想上合心、工作上合力、感情上合位、行动上合拍的良好局面。三是抓勤政，发扬求真务实作风。按照“分片、包块、跟队”的要求，落实了局班子成员各联系一个大队、科室和分管几项工作的责任制，做到了分工细致、责任明确、任务清楚。无论是平时执法，还是重大整治，班子成员都能做到深入基层、深入社区，调查研究到一线，靠前指挥到一线，指导执法到一线，督导办案到一线，解决难事到一线，始终与执法人员同甘共苦、真抓实干，率先垂范。四是抓廉政，树立两袖清风形象。把廉政执法作为“立局之本、兴局之基”，制定出台了《党风廉政建设制度》和《党风廉政建设“十不准”》等规定，设立“廉政建设举报信箱”，公开举报电话，把组织监督、党内监督和市民群众监督结合起来，有效地防止了“因私情干预执法”等现象，班子成员自觉做到了“四带头、四领先”（即：带头合作共事、带头调查研究、带头廉洁自律、带头公正执法，自我约束领先、思想作风领先、勤政务实领先、敬业奉献领先），树立了“人民公仆一心为公”的良好形象。

    （二）抓队纪，强管理。坚持从严治队，实施规范管理，培养过硬队风，是坚决完成市委、市政府交给的城管执法工作的重要前提。两年多来，按照“政治坚定、纪律严明、业务精通、作风优良、执法公正”的要求，切实加强了执法队伍的教育和管理。一是建章立制，做到有章可循。我局先后制定了《城市管理行政处罚程序规定》、《城市管理行政执法责任人制度》（试行）、《城市管理行政执法“十不准、十禁止”》、《城市管理行政执法队伍和协管员管理规定》等规章制度30余个，做到了业务管理有依据、具体操作有规范、监督考核有标准、奖优罚劣有细则，基本形成了较为完备的内部管理制度体系，实现了对执法队伍管理有章可循。二是引入竞争机制，增强队伍活力。全面推行“赛马”用人机制，对新考录的执法人员，按《公务员法》的要求和标准，坚持在全市范围内选拔，严格考核、择优录用；对新聘的公益性岗位协管员，采取“街道社区组织推荐、我局和就业局综合考评”的办法，进行选录；对局中层领导干部，采取“竞争上岗”的办法，进行公开选拔。两年多来，先后有29名能力强、素质高的中层干部走上了领导岗位。三是建立督查机制，严正队风队纪。专门成立了督查工作领导小组和督查科，建立了督查与绩效考核相结合的督查制度，以检查队容风纪、执法效能、执法行为为重点，坚持每天巡查，每周通报，按《绩效考核实施细则》实行目标考核，结果与单位和个人奖惩挂钩，杜绝了执法不文明、乱作为、不到位等违规现象。两年来，我局先后查处了各类违纪违反制度现象11人次，有2名干部受到局告诫处理，5名干部受到局通报批评，3名干部受到扣发全年奖金8千元的处理，5名不合格的协管员被辞退，使我局队风队纪得到了大大地改善。

    （三）抓能力，练硬功。培养一批素质过硬的执法人员是打造城管铁军、提升执法效能的重要保证。由于我局组建时间比较短，人员成份比较复杂，有原城工办转过来的，有原城监大队分流的，还有面向社会公开考录的；既有公务员，也有协管员，还有事编工勤人员。执法人员的文化素质、专业知识、执法水平参差不齐。在成立之初，不懂城管执法的要占相当大的比例，执法人员能力培养作为当务之急，因此，我局采取“集中培训、派送培训、以会代训、以赛代训、以学代训”等形式，下大力加强了执法队伍的能力建设。一是教育为先抓思想。以执法宗旨意识、职业道德观念为重点，开展专题教育活动；采取开座谈会、典型引路等形式，进行思想交流，较好地解决了思想不够稳定、服务意识不强、责任意识不够、法制观念淡薄等问题，使执法人员打牢了干城管、想城管、钻城管的思想基础，形成了“认真干事、争着干事、干就干好”的浓厚氛围。二是集中组织学法规。建立了每周一天的法规学习制度，采取“每月一法”、“每周一案”等形式，结合实践研案例，以案说法谈体会；采取分期分批的办法，请专家教授讲法，有效地提高了正确运用法律法规、按照规定程序执法的能力。三是多种渠道学经验。两年多来，先后组织执法人员20余批，到江苏淮安、内蒙包头、新疆乌鲁木齐、青海西宁、山东青岛等地参观学习，还参加了全国城管执法经验交流活动，学到了很多“精细化、网格化、信息化”管理经验。2007年11月15日，我局举办了“川中及川东北片区城市管理研讨会”，加强了川中及川东北片区各兄弟城市间城市管理工作的交流。

    二、坚持依法行政，全面履行职能

    城市管理和行政执法是一门实践性很强的学科，它面对的是庞大的社会群体和纵横交错的复杂社会矛盾，作为城市管理的执法队伍，是否在管理和执法过程中坚持依法行政，做到全面正确履职，对于提高行政执法效率、提升城市政府在人民群众心目中的形象和公信力，避免不必要的行政诉讼，维护社会稳定都具有十分重大的意义。在当前社会经济转型时期，由于利益格局调整而引发了大量的社会矛盾，城管执法领域成为诸多社会矛盾的聚焦点，各类社会利益的冲突点，群众关注的热点，处置失当很容易激化矛盾，影响工作全局。因此，在城管执法中，必须坚持依法执法，严格执法程序，切实做到公开、公正执法，把城管工作的治理力度与社会经济发展的速度和人民群众的可承受程度有机统一起来。

    （一）坚持依法行政，严格执法。城管执法是一项管理与执法相统一的综合性工作，做到有法可依、严格执法是实现城市有效管理的重要手段。我局自组建以来，始终坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，依法行政、依法管城，先后根据国务院《市容市貌管理条例》、《中华人民共和国城市规划法》等有关法律法规，代市政府起草出台了《遂宁市市城区环境噪声污染防治办法》、《关于开展违法建设专项整治的通知》、《关于加强市城区机动车停放管理暂行办法》、《关于禁止违规占用挖掘市城区城市道路的通告》等规范性文件20余个。我们针对执法局班子新组建、人员新考入、职能新调整的实际情况，在借鉴学习外地经验，认真总结工作得失的基础上，明确提出坚持依法行政必须坚持主体合法，必须坚持严格执法，必须准确运用法律，必须遵守执法程序，必须做到文明公正执法。并建立了行政执法错案责任追究制度加以约束，对违背上述原则的错误执法行为，不袒护、不迁就，主动问责，严肃处理。在具体操作过程中，对上报处理案件承办人的身份和数量进行审查，保证身份合法、一人不执法得到落实，严禁执法人员超越职能范围执法，在法律法规的运用时严把审查关，坚决杜绝张冠李戴错误用法，在执法方式大力推行引导式亲合执法。坚持杜绝鲁莽、粗暴管理相对人难以接受的执法方式，在执法过程中对那些屡教屡犯，严重污染城市环境，影响城市形象和城市规划等行为，也必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则依法作出行政处罚，对暴力阻挠执法人员依法执行职务的行为依法给予法律制裁。有效地维护了法律的权威性，优化了城管执法工作环境，保障了城管执法工作的正常开展。

    （二）严守法定程序，保证程序合法。执法程序和执法行为规范是实施依法行政的有效途径和根本保证。一方面，我局不断完善相关执法程序，对法律、法规规定的执法亮证制度、告知制度、调查制度、回避制度、时效制度、听证制度、合议制度等制度予以明确与细化，严格要求执法人员。始终坚持“一敬礼、二亮证、三指违、四规劝、五告知、六处罚”的执法程序开展工作，严格执行案件审批制度，对适用一般程序的案件先由执法大队负责人初审，再报局执法监察科审查，最后由主管执法工作的副局长审批。对重大复杂、拟给予较大数额罚款的案件由局执法工作领导小组集体讨论决定，对重大的行政处罚案件还上报市政府法制办备案。通过“四重把关”，确保了处罚合理、合法、公正。另一方面，为严格规范执法人员的执法行为，我局制定了《遂宁市城市管理行政处罚程序》、《遂宁市城市管理行政执法责任追究制度》、《遂宁市城市管理行政执法人员“十不准”禁令》等20余个工作制度，并通过执法监察和工作督查等手段，确保各项制度落到实处，有效地规范了执法行为，推进了执法工作的顺利开展。两年多来，我局3万余件行政执法案件中，被提起行政诉讼和行政复议的，无一例败诉和被撤销，无一例有效投诉执法人员案件发生。

    （三）全面履行职能，切实做到不“缺位”不错位。城市管理行政执法职能包括九大类，86个小项，涵盖了城市管理的很多领域，涉及的法律条文非常广，其中涉及环境保护法、规划法等方面的执法要求非常高。为切实履行好此类专业技术含量高的执法职能，我局采取走出去、请进来的方式，加强执法人员专业技能的培训，先后选送4名执法人员到市环保局进行为期2个月的培训，同时，聘请环保局环监执法人员到我局指导工作，全程参与城管执法工作，为此项工作的开展提供技术保障。为强化市政、园林绿化和环境卫生方面的执法工作，我局与规划和建设局、自来水公司、天燃气公司等部门和单位建立了工作互动机制，组建了公用事业中队和环卫中队开展专项执法工作。二年来，凡属于我局职能职责范围的工作，我局都主动承担，从不推诿；凡不属于我们管辖和职责范围的重大事项，我们都主动说明原因，协调有责单位积极履责，确保了我局执法工作的健康发展和职能、职责正确履行。

    三、建立长效机制，推进科学城管

    随着城市化进程的快速推进，城市规模不断扩大，外来人口急剧增加，城管执法面临的对象越来越复杂，要实现“高效能、精细化、高标准”的目标，必须依靠生活在城市的每个居民和各个团体，积极地加强联系，形成合力、齐抓共管。因此，始终坚持用科学的城管方法提升城管执法效能，不断地探索创新城管执法长效机制，促进了城管执法工作健康有序的发展。

    （一）建立“层级式”管理机制。按照横向到边、纵向到底、兵团式作战、阵地式管理的要求，实行了“大队管片、中队包块、队员定点”的“层级式”管理机制。将市城区划分为六个片区，每片区配置一个执法大队，负责履行该片区城管执法职能；各执法大队又将管辖片区划分为多个责任块，由各中队包干负责，并将责任块分成若干责任区，每个责任区落实1至2名执法人员，具体执行该小段的城管执法。建立和落实了“定人、定街、定时、定责、定奖惩”的“五定”责任制，做到了任务清、责任明，具体落实到了人头，消除了城管执法盲区，城市管理效能得到有效提高。

    （二）建立协调配合机制。业务部门审批、执法部门监管是城市管理链条上的两个环节，只有执法部门与业务部门互相配合，才能提高管理效率。为此，制定了《遂宁市城市管理工作联席会议制度》，以市政府办公室的名义，下发船山区政府、市政府各部门执行，重大活动和疑难问题，则通过联席会议进行集体研究、制定对策措施，并形成《会议记要》加以落实。我局始终把“四勤”（即：勤走动、勤联系、勤协调、勤沟通）作为一项日常工作制度加以坚持，定期不定期地走访城市建设、规划、环保、交警等各个业务部门，建立了信息交换平台，实现了日常信息相互抄告。还请业务部门的专长人员传授城市建设、环保监测等方面的业务知识，使我局与业务部门形成了互相协作谋城管、形成合力抓城管的工作氛围。

    （三）建立社会团体参与机制。在城市管理中，各个社会团体（如企事业单位、大中小学校）都是不可或缺的力量，为充分发挥各社会团体在城管工作中的重要作用，我们确立了“城管执法为主、团体配合为辅、经营业主自治”的管理机制，明确了各社会团体的具体职责和任务标准，把企事业单位、大中小学校等社会力量引入到城管执法中来。结合我市“五创”联动，安排大中小学校开展城市环境卫生大扫除活动，组织轮流利用课余活动时间，上街捡垃圾、拾废纸、清扫卫生、发放传单等；在农贸市场周边环境管理上，根据“门前三包”责任制管理要求，坚持市场出钱出人自治管理，执法部门予以执法支撑，实现了各类城管力量的优势互补和联手作业，收到了十分明显的城市管理效果。

    （四）建立街道社区联动机制。为充分调动街道社区干部参与城管执法的积极性、支持城管执法的主动性，建立了街道社区联动机制，制定了《街道社区抓城管执法的工作目标、评分细则、奖惩措施》，明确了具体责任，既发挥了他们基层组织情况很熟悉、群众基础好的优势，又发挥了他们的积极性和主动性，对城市管理工作进行广泛宣传、教育和前置管理。同时，我局对街道社区的城管工作每月组织进行一次检查考核，年终评定一、二、三等奖，分别给予1万、8千、6千元的奖励，未进入奖项的按倒扣岗位目标分的办法，逗硬实施惩处并全市通报，较好地发挥了街道社区干部在城管执法中的“小班长”作用。

    （五）建立绩效量化管理机制。加大城管执法绩效考核力度是提高城管执法效能的重要手段，我局制订了《岗位目标责任制考核实施意见》、《遂宁市城市管理执法局绩效考核实施办法和实施细则》,以城市市容市貌管理、环境卫生监管、建设规划管理、建筑渣土管理、公用事业管理、街道道路管理、环境保护管理、执法事件应急等为重点，将全局各项工作分门别类纳入绩效考核范围，明确了350余项量化扣分标准。采取定期考查与不定期考查、常规工作考查与专项工作考查和明查暗访相结合的办法，切实加大了城管绩效量化考评力度，确保证了对各执法大队和人员执法效能的真实反映和综合检验。

    四、坚持亲民执法，构建和谐城管

    城管执法首要任务就是为城市居民创造安居乐业优美的城市环境。我局按照“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求，树立了“亲民执法、以人为本”理念，认真探索构建和谐城管的新路子。

    （一）推行“教育式”执法。城市管理法律、法规是依法行政、严格执法的基本依据。因此，始终把加强城市管理法规建设和宣传作为提升城管效能的重要手段。一是以“五创”活动为载体，采取宣传车、宣传站和创办文明市民城管学校等形式，在市城区主要街（路）口及重要地段进行城管法规宣传；在市城区一二类街道、名胜风景区、饮用水源区等地设置永久性、公益性宣传栏和广告牌，广泛宣传我局职能和城管法律法规。二是把城管法律法规融入各种文艺活动中，定期不定期地组织以宣传城管法律法规为重点的大型文艺晚会，使广大市民在文化娱乐活动中自觉地接受城管法律法规教育。其中，“城市之声—共建和谐城管”大型文艺晚会演出，取得了良好的社会效益，受到了市委、市政府有关领导和社会各界的一致好评。三是坚持“教育与处罚相结合”的原则，在执法过程中，坚持把动之以情、晓之以理、明之以法的说服教育，作为执法工作的重要内容，使广大市民养成了自觉遵守城管法律法规的良好习惯。

    （二）推行“阳光式”执法。实行“阳光式”执法，既是我局主动接受监督、确保执法公正的主要形式，也是征得市民理解和支持的重要手段。因此，始终坚持做到了把执法案件全过程、全程序向社区居民全方位公开。一是主动曝光。在执法过程中，主动把电视台、电台、《遂宁日报》等媒体和市有关部门、人大代表、政协委员、社区居民等请到执法现场，做到了自觉接受上级组织、其它部门、社区居民的监督。二是引导相关当事人积极参与按制度执法、按程序执法的全过程，邀请市政府、市人大、业务部门和各新闻媒体、义务执法监督员等参与调查、取证、听证、合议，使每个市民都享有知权、参与权和监督权，切实做到了执法案件全方位公开。既使执法人员不断地增强了文明执法、公正执法、廉洁执法意识，又有效地防止了办“态度案、人情案、关系案”等现象发生。

    （三）坚持“服务式”执法。针对我市基础设施规划滞后，设备配套不足，工业发展落后，下岗职工较多，就业压力大，与打造现代文明城市的需求矛盾比较突出的实际，牢固地树立了“服从大局、服务群众”思想，加大了“服务式”执法的研究探讨力度。在车辆停放方面，按照“便民、集中、规范”的要求，两年多来，投资近20万元，规划和设置了机动车辆停放点54处，非机动车辆停放点203处，制作并安装机动车辆停放标识牌21处，非机动车辆停放标识牌360处，规划率在90%以上，并实行临时占道停车有偿保管服务，既解决了停车难的问题，又有效地规范了停车秩序。在游商摊贩管理方面，按照“大街严管、小街严控、小区规范”的要求，主动与工商、税务等市场管理部门协作，在积极引导小商、小贩进入市场经营的同时，明确和规划了临时摊区、摊位50余处，既满足了小商、小贩等小本经营业主的需要，又有效地遏制了游商小贩泛滥的现象。

    （四）实行“亲和式“执法。为有效地化解执法者与被执法者间的矛盾，促进城管执法工作有序开展，加大了“亲和式”执法的研究探讨力度。一方面，努力创新宣传方式，将以前语气生硬、具有强制性的通告换成语气温和、动之以情的《城管执法为民温馨提示》和《致全体市民的一封信》等，在城市主要路段和重要路口设置城管温馨提示牌，或印发温馨的宣传单，分发给市区街道两侧的业主和广大市民，提醒他们自觉遵守城管法律法规，维护良好的城市环境秩序，共建美好家园；另一方面，制定了《执法人员文明执法职业道德规范》、《执法人员文明执法礼貌用语》、《执法人员文明执法禁忌用语》、《热情服务“四个一”规定》等，要求执法人员在执法过程中严格遵守和执行，这样既加深了执法人员与被执法者之间的感情，又有效地化解了执法人员与被执法者之间的矛盾，避免了矛盾冲突和意外事件的发生。同时，广泛开展义务城管员活动，为广大市民提供积极参与城管的平台，让其亲身体验城管执法工作，积极为城管工作出谋划策，消除了执法者与被执法者之间的成见和隔阂，奠定了相互理解、平等和谐的感情基础。

    五、开拓务实工作，力求最佳绩效

    建局两年多来，我局按照市委、市政府“倾力创造优美人居环境、奋力塑造现代城市新形象”的城市管理总体要求，坚持“高标准定位、精细化管理、高效能执法”的工作思路，以城市市容市貌管理、规划建设监督管理为重点，大力开展各项专项治理，加强常规管理，城市面貌发生了翻天覆地的变化。一是整治建筑物立面形象，打造视觉亮点。2006年底至2007年4月，组织拆除一、二类街道有碍市容观瞻的临街防护栏5600余户，15万平方米，拆除一、二类街道屋檐下立式、刀式、挑出的店招及不规范、陈旧、破损的广告牌匾2500余处，29000余平方米，督促商家重新规范设置店堂招牌1800余处，12980余平方米。二是规范市容秩序，打造畅通亮点。制度化地开展车辆停放秩序专项整治，依法从严查处乱停乱放车辆；加大对占道经营、占道娱乐的查处力度，及时纠正查处游商摊贩、跨店经营和占道娱乐行为，确保了城市道路畅通井然。三是治理环境卫生，打造洁净亮点。组织执法人员和协管员加大对乱丢乱扔的监督管理和处罚力度，组建环卫中队对乱倾乱倒生活垃圾行为进行专项治理；督促街道、社区、市政、电信、电力等责任单位及时清除城市“牛皮癣”和清洗临街脏污卷帘门，城市环境有了极大改善。四是强化治污力度，打造环保亮点。加大对市城区娱乐场所、施工工地、占道促销商业噪音扰民、餐饮业油烟扰民的监管力度，积极组织协调环保、文化、公安等部门开展大规模的噪音和油烟扰民违章行为集中整治行动，严肃查处噪音和油烟扰民行为，净化了城市环境。五是严控违法建设，打造规划亮点。切实加强建设行为的监管，严格执行规划，严把放线、验线关，落实日常巡查措施，对“超高、超红线、超面积”违法建设行为坚持严格执法、从严处罚，共立案查处“三超”违法建设70余起，面积5万余平方米，罚款100余万元。严格纠正和查处乱搭乱建，针对城乡结合部违章搭建较为普遍的问题，加强与各园区的工作联系，明确监管责任，健全监管网络，加大巡查力度，及时纠正违章搭建行为，依法强制拆除违章搭建房屋472户，3万多平方米，为政府节约建设成本3000余万元，有效地维护城市规划建设秩序。

    总之，通过我局和各方面的艰苦努力，扎实有效的工作，我市城市面貌发生了巨大变化，城市环境变得更加优美、市容卫生更加洁净、市容秩序更加规范，一座环境雅致、秩序井然、和谐文明的山水园林城市正在川中大地耀然升起。

遂宁市城管执法局办公大楼