宿州市城市管理执法工作实践与探索

中共宿州市市委委员，宿州市城市管理局党组书记、局长 王旭东

    由于城管执法的管理对象是广大市民群众，而又大多为弱势群体，不能等同于公安执法的预防犯罪、制止犯罪的执法行为。城管执法的这一特性，就使城管执法行为成为社会普遍关注的焦点，也对城管执法行为提出了更高的要求。因此着眼于执法队伍建设，创新全面系统的长效机制，取得长远的执法效果，已经是规范城管执法行为，改进城管执法工作，提高城管执法效力的一个切实有效举措。

为规范城管执法行为，宿州市城市管理局将规范执法行为作为内部基本建设主要内容，狠抓依法行政、规范执法工作，积极推行行政执法责任制，有效开展执法质量检查考评活动，提高了执法人员依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平，杜绝了以言代法、以情代法、以权压法的现象，在全局形成了学法、守法、用法、护法的良好风气,促进了城管事业的健康发展。

一、转变工作作风，规范执法行为，建立一支让政府放心、人民满意的市容执法队伍是做好城管执法工作的基础

    城管执法人员站在行政管理的第一线，执法人员素质的高低直接影响执法的效果，关系政府的形象。为提高执法人员依法行政水平，做到真正懂法、严肃执法、善于用法，我局始终注重执法人员素质教育。

（一）大力开展执法素质教育，提高依法行政水平　 

一是抓好培训措施，提高执法能力。加强执法队伍建设，是依法管理的重要条件，也是一项长期任务。再好的法要靠执法者去执行。这就要求执法队伍，精通各项法规。在执法培训中不但注重实体法，而且注重程序法，不但重视大法，而且重视专业法。 既加强思想教育，教育行政执法人员牢固树立为民服务的思想，又加强法律知识和城管业务知识培训和行政执法技能培训，以全面提高行政执法人员业务素质和执法能力。通过培训使执法人员熟知主体法、行政诉讼、赔偿、复议等有关法律法规，更好的胜任本职工作。结合自身工作实际，汇编了一套《法律、法规汇编》，做到人手一册。采取了班前、班后学习的方式，较系统地组织执法人员学习了《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《安徽省建设监察条例》及其释义、《城市规划法》和公用事业、园林绿化等方面的法律、法规、规章和业务知识。长年聘请了法制局领导和律师事物所律师对执法人员进行执法辅导。建立经常化的法律学习制度，实施执法轮训机制，坚持每周五下午为法制学习、培训时间，组织专人辅导，进行有计划培训。开展定期集中培训活动，定期组织闭卷考试，检验培训成效。采取典型案例典型分析的办法，对执法中遇到的典型案例，组织人员进行综合分析。积极组织执法人员参加建设厅每年举办的执法骨干培训班。并通过开展执法案卷评比、法律知识竞赛活动，使执法人员依法办事的意识增强，法律、法规业务知识、执法方法和技巧得到了迅速提高，有效地提高了队员的执法水平。

二是加强职业道德教育，保证执法廉洁公正。积极开展了 “树行风新风，让人民满意”、“廉政勤政、依法行政学习教育” 等活动，通过学习先进典型事迹、剖析典型案例、观看警示录像等方法，加强了执法队伍的道德教育，强化了宗旨观念、端正了执法思想，增强了队员的法制观念，树立了行业新风气，改进了学风、思想作风、工作作风。

（二）实施中层干部竞争上岗，提高基层干部履职能力

在执法队伍中层干部任用上，实施竞争上岗制度。采取笔试、演讲答辩、民主测评、组织测评、考察等方式，选拔出综合能力强的干部，极大地防止了干部任用上的不正之风。队员和中队之间实施优化组合，双向选择，产生了很大的凝聚力、合心力。

（三）强化执法人员管理，规范执法行为

为抓好执法质量，杜绝执法错案的发生。我局针对执法工作提出了“事实清楚、证据确凿、程序合法、定性准确、罚处适宜”的执法工作目标，坚持在依法行政的前提下严格执法、规范执法、文明执法。几年来，共查处违章案件千余起，未发生一起群众复议、诉讼案件，收到了良好的执法成效。

一是认真贯彻行政许可法，切实规范行政审批。局机关认真进行了行政许可项目、规定和实施主体的清理工作。对照市保留和取消的行政许可项目做出了相应处理。对规范性文件中涉及行政许可事项逐个梳理，对设定的行政许可项目，依照行政许可法和行政审批制度改革的原则做出相应处理。  对全局系统行政许可项目的依据、范围、条件、程序、期限和收费标准等进行了整合规范，切实转变行政管理方式。 以为民、便民为宗旨，简化繁琐的法外程序，规定时限，建立高效、快捷、透明的行政运转程序。对需要审批的事项，要制定明确、具体的审批要求、审批范围、审批条件、审批时限、审批程序，压缩审批人员的自由裁量权。同时明确了实施行政许可的运行、监督和责任追究制度，使广大干部、职工的依法行政能力大大提高。

二是坚持持证上岗，加强证件管理。执法人员经过系统培训和统一考试合格后的队员才能取得上岗资格。工作中要求执勤人员随身携带执法证件。凡在执勤中发现未能做到持证上岗的，取消当日执法资格，并进行从严处罚。　　

三是建立健全内部管理制度。完善了《执法人员违法乱纪处理办法》、《执法过错责任追究制度》、《市容监察文明行为规范》、《行政处罚程序》、《市容监察先行登记保存物品规定》、《市容监察十不准》、《市容监察工作人员违纪辞退规定》等一系列执法管理配套制度，确保规范执法工作各项工作持续健康发展。在一定程度上保证了执法行为的规范化、制度化、法制化。

四是规范执法文书。正确使用执法文书，做到一案一卷、填写规范、专人管理，处罚票据和执法文书领取、保管、使用、统计都有严格的约束制度，做到了专人保管、规范使用。

五是落实岗位责任，规范工作规程。为确保管理一线有足够的执法力量，使办案和管理两不误，我们明确了城管行政执法人员的岗位责任、工作规程、工作步骤、顺序、时限、形式和标准，推行了执法有依据、行为有规范、权力有制约、过程有监督的行政执法责任制。

六是按照权责统一的原则，积极开展行政执法质量考评活动。在明确执法主体的基础上，与各执法单位签订目标管理责任书，严格考核、兑现奖惩，该批评的及时批评，该惩戒的及时惩戒，力求做到发现执法违纪“四不放过”，即发现违纪违规不放过、问题不查不放过、违纪人员未受处理不放过、其他执法人员不受教育不放过，从而加大了执法约束力，保障了法律法规正确实施，维护了管理相对人的合法权益。

　 （四）加强法制建设，完善城市管理法规

几年来，我局先后起草并报政府批准出台了《宿州市市容环境卫生管理办法》、《宿州市园林绿化管理办法》、《宿州市城市建筑垃圾处置办法》、《宿州市垃圾收费管理暂行办法》、《宿州市户外广告设置管理规定》、《宿州市门前三包管理办法》、《宿州市渣土管理办法》、《宿州市河道管理办法》、《宿州市城市供水管理办法》等规范性文件，为依法治市、依法管理提供了法规依据，使城市管理条文化、规范化、法定化。

二、积极探索创新管理模式，努力建立长效管理机制是做好城管执法工作的前提

针对城市管理工作存在的“整治——恶化——再整治”的恶性循环状态，我们积极探索实践长效管理机制，完善工作运行机制，优化资源配置，变突击管理为长效管理，变被动管理为主动管理，变单一管理为综合管理，改变突击性、应付型、粗放式的思维模式和管理方法，使城市的基础设施、公共设施效率最优化。

完善管理责任机制。为强化责任管理，我局制定实施了《宿州市城市管理局精细化管理实施细则》，按百分制将工作岗位、环境卫生、基础设施维护、亭棚摊点、户外广告、自行车停放、文明执勤等管理项目进行了量化细化，实施目标分解、责任到人。通过签订目标责任状的形式实现定岗、定位、定任务、定职责、定目标、定奖惩的“六定”标准。推行了“棋盘式”城市管理模式，使每一个部位、每一项管理工作都有责任人，实现管理和保洁作业的全地域覆盖、不留死角，全时空覆盖、不漏时段。

　　实施错时管理机制。为强化“两薄”（薄弱时段、薄弱环节）管理。对繁华商业街区、早夜市、摊点排档密集街巷，采取提前进驻与定点守候相结合的手段，掌握工作主动权，确保管理力度到位、管理措施到位、管理标准到位，增加夜间清扫班次，建立17小时保洁制度。

　　建立快速反应机制。为增强快速反应能力和应急处置能力，实现快捷高效管理。我局建立城管110通讯指挥中心系统。公布了城管110通讯指挥中心的投诉电话、局机关各职能科室电话、下属各单位的电话。第一接电人都作为第一督办人，及时快速反应到相关责任单位和责任人，做到及时受理群众举报、30分钟内赶赴现场、第一时间制止违法行为。对市政设施的维护，供水、燃气安全、公共交通等公共服务方面市民反映的问题，及时赶到现场，及时解决，一时难以解决的，及时上报上级机关，及时协调解决。同时，为加强信息的畅通，我局将所有中层以上干部的手机号码输入微机，一但出现问题，在第一时间内，同时向职能单位领导手机发送信息，保证工作效率，减少工作的负面影响。特别在一些突发性事件的处理上，更显示了快捷和实效。

创立双向联动机制。为提高管理效率，我局创立了专业队伍管理和市民群众参与管理的双向联动机制。推行“两员一长”（协管员、监督员、摊群长）制度，实施摊群点自治，组织和发动群众力量，减少工作压力。坚持以落实“门前三包”为抓手，充分调动市民的创建积极性，发挥管理工作的联动效应。

创新路段长管理机制。建立了党政领导干部联系路段制、路长管理责任制、段长分段包干负责制。开展以抓“三包”（门前三包）、治“五乱”（行人乱穿行、商贩乱摆买、市民乱抛洒、车辆乱停放、到处乱贴挂）为主要内容的路段长包保责任制。市区主干道路分别由市党政领导联系，主要督促、检查和指导路段综合治理情况，协调处理城市管理方面的难点、热点问题。局副处级以上干部任路长，实行包保管理，具体负责每条道路的创建工作。市直各单位（段长）具体负责宣传教育工作，监督管理人员在岗尽责情况 ，有效解决了道路管理中存在的“靠不上，抓不紧”现象。

三、实施精细化管理，提高执法工作效率是做好城管执法的中心环节

城管执法中心工作就是管理好城市容貌，保证市容环境质量，也就必须坚持高效能管理，高标准要求。为此，近年来，我局积极探索精细化管理模式，提升管理执法效力。

通过这几年精细化管理的实践和探索，总结出要提升城市环境质量，必须实施精细化管理，提高执法管理效力。一是通过精细化管理减少了突发性事件的发生。精细化管理的要旨是自己及早发现问题，把问题消灭在萌芽中。通过精细化管理，对乱倒垃圾、乱停车辆、非法占路等问题及时纠正和处理，对破损路面、人行道板、路沿石、井盖、夜间路灯及泛光照明灯具等市政设施不间断巡查，发现问题及时修补更新，减少了突发事件的发生率。二是精细化管理提高了公用设施的管理水平。例如在为了减少路面拉链工程和城市蜘蛛网的出现，我们采取了 建设管网综合管沟的措施，实施了弱电入地的工程，避免了管线架空，美化了城市空间环境，杜绝因铺设和维修各种管线对城市道路、绿地重复开挖，消除了由此造成的资源浪费和对市容、交通以及居民生活的不良影响。同时建立管线档案，为以后的精细化管理提供了切实可靠的信息。三是 精细化管理为市民群众提供了更加舒适方便的生活环境。虽然通过精细化管理使城市管理更加细致、更加严格，但城市精细化管理始终坚持以人为本，在实施中，强调在便民、利民基础上的精细化管理。例如，原有的花鸟市场由于占地广，几经搬迁，远离城区将给市民带来不便，也损害经营者的利益，鉴于此，我局利用一片废旧场地，进行修整，形成了一个具有两千平方米的大型花鸟市场，并有专职人员进行管理。既解决了百姓难题，又使便民店店面形象实现了统一，有利于城市美化。三是提高了市民的环境意识。精细化管理到位了，城市的软硬环境都得到了提升，反过来又促进了市民素质的提高。原有的随意丢倒垃圾的现象减少了。四是精细化管理领域由市区向小街小巷深入。五是管理方法由严管重罚向以人为本、刚柔并济转变。六是管理主体由专业队伍向群众支持、多元参与转变。提高了广大群众对开展综合行政执法工作重要性的认识，逐步实现了城市专业管理与群众管理相结合，管理主体多元化的局面。七是管理时效由单纯事中处罚向事前预防、事后监督转变。通过采取一系列疏堵结合的措施，使城市管理由事中处罚向事前预防、事后监督延伸。八是管理水平由简单粗放型向提升档次、高标精细型转变。实施精细化管理必然提出更高的管理要求，我们自我加压，提升标准，加大力度，强化措施，在管理目标上，突出精细要求。在工作部署上，体现精细特色。在工作实践中，强化精细管理。也通过实施精细化管理，我们顺利的实现了争创省级文明城市工作先进市的创建目标，今年下半年有望顺利通过省级园林城市的验收，也由于实施了精细化管理，我们在2006年被建设部评为全国城管先进集体。

四、完善监督、考核、奖惩机制是做好城管执法工作的保障

天下事不难于立法，而难于法之必行。依法行政、关键是执法，难点、重点还是执法，这就要解决一个执法监管的问题。有法不依、执法不严，在某种意义上讲，比无法可依更糟糕。在规范执法上，执法监管尤为重要。建立和完善配套的管理机制和保障制度，用制度规范执法行为是加强队伍建设和提高管理效率的根本保障。

强化程序监管，规范执法行为。要切实将“人治”代替法治、以权代法的现象彻底的拒之门外，就必须按法律规定的程序行使权力。在城市管理执法工作中，执法程序往往被忽视。程序不当，既影响执法的质量和执法效率，也影响执法的严肃性。为此，我局严把执法程序关，杜绝超权越限处罚案件的发生。组织执法人员深入学习贯彻《行政处罚法》，严格履行行政执法程序，规范执法行为，在实际执法过程严把案件审批关，杜绝超权越限处罚案件的发生。严格要求执法人员“依法”（按照现行法律的基本原则），“依权”（在法律授权范围内），“依序”（按照法定程序）执法。

强化财政监管，在行政执法管理中彻底摒弃部门经济利益追逐行为。行政权力与部门的经济利益相纠缠，必然影响执法的公正性。对所有符合规定的行政性收费和罚没收入，都严格执行“收支两条线”。不得违反规定擅自设立行政性收费种类、扩大收费范围、提高收费标准，严防私设“小金库”和以费养人现象的出现。每半年组织财务人员对执法单位的财务情况进行检查。

加强执法监督工作，提高依法行政的自觉性。加强对执法机关和执法队伍的监督，这是依法行政的保证。监督是多方面的，自觉接受人大、政府、政协的监督；自觉接受舆论监督；自觉接受社会、群众监督；加强内部监督。加大执法监督力度，防止执法腐败。为加大执法公开和执法监督，我局设立了举报箱、公布了举报电话、公开了执法程序、执法标准、执法权限、执法依据、执法结果，更大范围地接受了群众的监督；主动接受人大、政协和政府法制部门监督检查；聘请了人大代表、政协委员和群众代表30多位行风监督员。同时，注重发挥局市容督查科、政策法规科、纪检小组的监督职能作用，通过随机抽查、明查暗访等形式，强化执法监督，坚持每季度对执法工作检查考核一次，每半年进行一次执法大检查，发现比较轻微的问题限期纠正，发现原则性错误坚持一票否决，追究过错行为责任，从严考评，从而有效保证执法工作的开展。

建立执法人员业绩档案，保证考评的科学性。将执法人员的业绩档案作为工作绩效评估的平台。主要是围绕执法人员的德、能、勤、绩、廉等方面建立业绩档案。把考评结果作为对执法工作者立功受奖、评先选优、职级晋升的主要依据，不是凭印象、凭感觉，而是根据量化考评的指标和排名情况，使其具有科学基础。

五、创新宣传形式，积极宣传城市管理法规，提高市民环境法制意识是搞好城管执法工作的重要内容

为了增强法制宣传效果，促进城市管理法规的贯彻实施。我局坚持“城市管理执法，宣传两轮驱动”工作原则，采取了灵活多样的方式，广泛开展法规宣传教育活动，积极联系媒体开专栏、办专题、做专访，抓动态报道，做热点分析，开展一系列声势浩大的宣传活动。曾先后举办“联通杯”城管法规知识电视大赛、执法队员演讲比赛等活动；编印《城管法规宣传手册》、城管法规知识宣传挂历、城市管理法规宣传单，向学校、机关、市民群众进行散发。创建城管网站、委托城调队群众对城市管理的满意度进行社会调查。结合我市城市管理相关规范性文件的出台，采取设立宣传点、悬挂宣传条幅、出动宣传车、印制宣传单等形式大力宣传城市管理法规。积极组织实施“12.4”全国法制宣传日和９月法制宣传月活动，提高了广大市民的城市意识、法制意识，促进了城市管理法规的贯彻落实。