山东省德州市城市管理行政执法局局长　赵春雨

（2008年3月30日）

    德州市城市管理行政执法局成立于2005年2月22日，内设7个科室，下设11个单位，共有干部职工2300多人。建局之初，同很多城市一样，我市城管执法队伍成分较为复杂，人员较少，文化层次低，大部分没有经过法律专业及执法业务的正规学习，存在着“三个不适应”，即队伍素质与快速发展的城管执法事业不适应，执法能力与相对集中行使行政处罚权的艰巨任务不适应，管理水平与以人为本、执法为民、构建和谐社会的目标要求不适应。因此，建设一支什么样的队伍、怎么建设这支队伍成为当时摆在我们面前的首要问题。在德州市委、市政府的正确领导下，我们着眼长远、勇于创新，把城管执法队伍建设同创新文化理念、创新工作体制结合起来，走出了一条城管执法队伍建设新路子。

一、创新城管理论，塑造一流城管执法文化理念

    思路决定出路，理念决定信念，这一真理在全市城管执法系统越来越起着重要作用。我们本着对历史负责、对组织负责、对市民负责“三个负责”的态度，细心研究城管理论，用心探索先进文化，培育塑造了一套适合德州实际的城管执法文化理念体系。

    （一）城管执法指导思想始终发挥着导向作用。“把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于管理执法全过程”的指导思想，以执法促管理，以管理落实法，以服务促和谐，将管理、执法、服务有机结合，已经成为全市城管执法系统广大干部职工的行动指南。

    （二）城管执法工作思路形成了共识。突出一个中心，开展两个探索，实现三个提高的“一、二、三”工作思路，即突出“全面提升城市管理水平”这个中心，探索综合执法与分级管理相结合的路子、城市管理经费由政府主渠道和社会多渠道筹措的路子，实现市民城市意识提高、执法管理队伍整体素质提高和城市“净化、绿化、亮化、美化”水平明显提高。这是被三年城管执法实践证明了的工作思路，在全市城管执法系统形成了共识。

    （三）城管执法“六种精神”凝聚了力量。城管执法“六种精神”即环卫工人任劳任怨的无私奉献精神，园林、景区工人精益求精的争创一流精神，市政工人敢打硬仗的吃苦耐劳精神，执法队伍说干就干的雷厉风行精神，城警队伍敢于执法、善于执法的精神，既争单打冠军、又争混合冠军、确保团体冠军的管理执法精神。在“六种精神”的引导和鼓舞下，呈现出思想高度统一、行动高度统一和人人想干事、能干事、会干事的良好局面。

    （四）“三官一员”标准强化了队伍。“三官一员”，即形象像军官，工作雷厉风行；执法像警官，敢于执法，善于执法；办案像法官，依法执法，严格执法；服务像勤务员，甘做人民的服务员、经济社会发展的勤务员。全力打造一支形象严肃、执法严格、办案严谨、服务优质的城管执法队伍，已经成为全市城管执法人的工作标准，是全系统队伍建设的重要法宝。

二、把握城市发展规律，创新一流城管执法工作体制

    体制是基础，是城管执法各项工作顺利发展的根本性因素，也是推进城管执法队伍持续发展、不断壮大的核心问题。全国各地都在探索城管执法工作到底需要什么样的体制，但始终都没有确定一个比较科学、完善、能够适用于其它城市的工作体制。从2005年，德州市成立城管执法机构以来，着重从解决体制问题入手，探索出一套适用于德州的工作体制，即四个“三位一体”，而且从近年的实践看，周边部分地级市推广了这一做法，取得了初步成功。四个“三位一体”模式的成功，使全市城管执法人看到了希望、看到了方向。

    （一）从职能配置上，构建管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式。开展城市管理工作，职能界定是关键。对此，德州市委、市政府高瞻远瞩，对城管执法局职能界定、单位筹建、队伍组建给予了大力支持，使德州市城管执法局管理、执法、相对集中行政处罚职能一步到位，为开展好工作奠定了坚实基础。德州市城管执法局作为主管市区城市管理和城市管理行政执法工作的市政府工作部门，承担的职能主要有:一是管理维护任务。即园林绿化、环境卫生、市政设施、市容市貌、景区管理、市场管理、城市防汛七大管理任务。二是行政执法任务。行使市容环境卫生、城市绿化、市政管理等方面法律规定的全部行政处罚权、17项行政许可权、16项行政检查权等。三是相对集中的行政处罚权。相对集中行使环保、工商、交通、公安、规划五个部门的部分行政处罚权。共140项行政执法权。

    管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式中，核心是处理好了管理与执法的关系问题，最大程度的提高了行政执法效率，形成职能健全、配合有力的职能组合形式。

    （二）从队伍上，构建管理队伍+执法队伍+公安保障队伍“三位一体”模式。根据“三位一体”的职能配置，建局之初，全市城管执法系统首先组建了管理队伍和执法队伍。2006年12月12日成立了德州市公安局城管执法警察支队，由10名正式警察组成，同时配备了20名协警，形成了拥有3000人管理队伍、300人执法队伍、30名公安保障队伍的三支正规军。三支队伍协调配合、一体作战，为城管执法工作创造了良好的环境。三年来，暴力抗法事件明显减少，公安保障优势日益突出，达到了“局长工作不分心，协调关系不费心，日常执法不担心”。

    实践证明，管理、执法、公安保障三支队伍相互配合，形成了功能健全、保障有力的队伍体系，极大地提高了城管执法队伍威严，保障了城市管理秩序，为构建和谐城管奠定了坚实基础。

    （三）从法制上，构建法规（法制办）+法人（执法局）+法庭（法院）“三位一体”模式。建局第一年，在市法制办的大力支持下，德州市一次性出台了《德州市城市管理行政执法暂行办法》等12个规范性文件，并进行了集中宣传活动，为推进制度化、规范化奠定了坚实基础。 德州市城管执法局作为代表市政府行使城管执法职能的法人单位，严格执行有关法律法规，深入落实12个规范性文件的规定。同时，联合德州市德城区法院建立了申请强制执行、司法援助等司法配合制度，解决了执法案件执行难的问题，切实维护了城管执法的严肃性，城管执法工作逐步走上了法制化、规范化、人本化的道路。

    （四）从区域上，构建内部+外部+区街居“三位一体”模式。内部即是指局系统内部的协调配合。我局下设11个二级单位，数量多、工作联系密切，因此，建立和规范了管理、执法、公安保障工作配合程序，形成了步调协调一致、工作配合一体、整体高效运转的运行机制。

    外部是与有关部门建立协调配合制度。加强与财政、审计、物价、卫生等部门的协调配合，争取对城管执法在队伍建设、资金支持等方面的支持；加强与规划、环保、工商、公安、交通等部门的协调配合，联合出台《内部协调运作实施意见》，定期举行联席会、情况通报会等，部门之间协调更加顺畅，相对集中行政处罚权工作顺利推进，创造了优良的外部环境。

    市区关系是以构建“大城管”、“大执法”体系为抓手，实行管理重心下移，明确了市、区城管执法事权划分，调整了市城管执法局与三区之间的管理执法事权，使市区协调一体。各区都成立了城管执法局，接受市局的业务指导，统一了执法车辆、执法服装、执法程序、执法文书等，德城区天衢、新华等街道办事处成立了执法中队，社区居委会也成立了相应的管理机构，市、区、街、居“两级政府、三级管理、四级网络”的体系初步建立。

    实践证明，四个“三位一体”工作模式，符合德州市城市管理现状和发展规律，是德州市城管执法三年来的最重要的经验。2007年8月、11月两次在建设部主办的全国城执法理论研讨会上介绍经验，四个“三位一体”城管执法模式得到了建设部和全国同行的一致认可，被誉为“德州模式”，并建议在全国中小城市推广。

三、坚持科学管理，建设一流城管执法队伍

    队伍是发展城管执法事业、提升城市管理水平的根本支撑。三年来，局党组坚持从严治队，从转变思想入手，以学习教育为先导，以提高素质为关键，以转变作风为重点，抓班子、带队伍，强素质、树形象，队伍建设取得了明显成效，越来越成为维护和保障城市环境秩序，促进城市经济发展和社会稳定的重要力量。

    （一）优化结构，强化“三支正规军”建设。建局之初，我们就把队伍建设摆上重要位置，作为推进城管执法事业发展的最关键性因素。把“三官一员”标准作为队伍建设和管理的导向，组建了管理、执法、公安保障三支正规军，作为城市管理与行政执法工作的中坚力量。一是三支队伍合理分工、密切配合。管理人员主要负责主动宣传教育，配合执法人员维持秩序，执法人员主要负责对违法行为依法处罚，用法律的手段管理城市，公安保障人员主要负责依法打击阻挠执法和暴力抗法行为，保障管理与执法秩序，维护管理与执法成果。二是树立良好队伍形象。开展了准军事化管理，并纳入制度化、常规化，队员内务、体能、形象、纪律全部按军队标准要求，坚持每周军训、学唱革命歌曲、内务演示等科目，城管执法队伍形象有了根本转变。三是不断优化队伍结构。从改变队伍结构入手，打破“铁饭碗”、“终身制”，经过公开的考评筛选、末位淘汰，淘汰了近50名不合格管理执法人员，高标准公开招聘了80名市容管理员，择优选进了79名军转干部和大学毕业生，目前，一线管理执法工作人员大专以上学历的占75%以上。同时还在全市城管执法系统组织了8次大规模执法办案培训、考试和技能比赛，2000多人次参加，每年还邀请区法院和中级法院行政庭法官进行办案交流，对城管行政处罚案件进行评析。通过一系列举措，队伍的年龄结构、知识结构有了明显提高。

    （二）增强活力，组建“五支业余军”。在强化三支正规军的同时，我们还组建了体育、文娱、演讲、书画、社会监督五支业余军，实现了城管执法队伍的全面发展。我局篮球队先后20多次获得市直部门篮球比赛冠军，在2006、2007年度全国“贺龙杯”篮球赛山东赛区分别荣获亚军，全省职工运动会获得第五名，创造了德州业余篮球历史。组织了两届“城市之光”文艺晚会，“八荣八耻”合唱获得了全市一等奖、优秀服务奖、创新奖三大奖项。在全市社会主义荣辱观演讲比赛中，全市前十名有五名来自我局。组织了靓丽德州摄影展、城管执法系统书画展，参加省建设厅法制宣传廉政文化书画展获得优秀组织奖。2006年，建立社会监督制度，聘请人大、政协、企业、个体等代表广泛的14名社会监督员，组成了我局社会监督队伍，每年都对城管执法工作提出建议或意见上百条，有利地推动了城管执法事业的发展。“五支业余军”的建设，用内部荣誉感、使命感凝聚了力量、焕发了活力，成为推动城管执法事业发展的重要力量源泉。

    （三）创新机制，依法管理队伍。依法管理队伍是依法管理城市的前提。三年来，城管执法队伍建设与管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。一方面规范内部管理。针对我市管理执法一体的管理体制，围绕建立大城管、大执法的新格局，全面实行了执法文书、罚没收据、执法标识、执法证件、执法服装、执法车辆、执法培训七统一；制定了内部协调配合制度，明确在管理执法工作中实行“先制止，再移交”、“先赔偿，后处罚”、“先补办手续，后处罚”，使城管执法规范有序、高效运转。另一方面强化执法责任制。我们按照上级文件精神，对全局行政执法职权进行了全面系统的疏理，重新明确和规范了执法岗位、执法岗位责任，建立了考核评议和过错责任追究制度，最终出台了由六大章、14小节的《城管行政执法责任制》制度体系，其详尽程度、完善程度、科学程度都达到了较高的水平，为全面推进依法行政奠定了良好的制度基础。经过2007年度执法责任制考核，城管执法人员的行为规范程度、办案合法程度、形象优良程度都有明显好转。

    三年来，全局获得4项国家级荣誉；获得省级文明单位、全省城管执法规范化管理先进单位等35项省级荣誉，46人获得省级表彰；在迎接全省科学发展观现场观摩会工作中被市委、市政府荣记集体三等功一次，在市区重点活动中被市委、市政府通令嘉奖两次等等，共135个单位、350多人次获得市级荣誉。

    虽然我市城管执法文化建设、体制建设、队伍建设取得了一定成绩，但与党委政府要求相比、与全国同行相比，还有不小的差距，我们将在这次活动为契机，向全国同行学习，查漏补缺，不断丰富和完善德州特色的城管执法文化、体制和队伍。