福建省漳州市城市管理行政执法局

    漳州是福建省最南端的一个地级市，介于厦门和汕头两个经济特区之间，与台湾隔海相望。全市现辖八县二区一市，土地面积1.26万平方公里，户籍人口470万，市区建成区面积43平方公里，常住人口42万。漳州农业与生态得天独厚，是全国的水果之乡、花卉之都、水产基地。近年来，我市先后荣获“中国优秀旅游城市”、全国创建精神文明工作先进城市、国家园林城市、首届省级文明城市等称号。

    一、基本情况

    根据《福建省人民政府关于在漳州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和《漳州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，漳州市城市管理行政执法局于2006年10月31日正式成立，为本级政府的工作部门;系正处级建制，核定我局行政编制16名及参照公务员管理的事业编制共150名，局内设机关党委会、办公室、法制科、协调科（加挂广告科）、督查科（加挂城管指挥中心）；下设四个直属执法大队，另设城管治安办。

    我市城市管理实行二级管理一级执法体制，芗城、龙文两区分别设立执法局。我局主要负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的监督管理、教育培训、考核奖罚和组织协调工作; 具体行使城市规划管理、户外广告设置管理的行政处罚权和对两区执法局工作的督查。两区执法局具体行使市容环境卫生、市政、城市绿化管理、环境保护（社会噪声、工地噪声、油烟污染）、工商（流动商贩）、公安交通（路沿石以上人行道车辆乱停车）、交通（人力三轮车、摩托车、残疾人代步车非法运营）等部分或全部的行政处罚权。

    二、主要做法与成效

    （一）统一思想认识、明确管理目标

    我局首先从统一思想、统一认识上入手。在认识上，对城管工作要达到“三个提升”：即从传统的环境保洁提升到保环境，保优美上来；从城市一般性管理提升到保发展、保繁荣、保竞争上来；从行政执法提升到体现执政为民上来。在统领城管理念上，要求执法人员增强“三个意识”，一是执法为民意识；二是市容环境也是生产力意识；三是大城管意识。在行动上要履行好“三个职责”，即提供整洁、优美、文明、雅致的生活和景观环境；提供公平、公正、有序繁荣的市容环境；提供体现时代特征，展示地方特色、有吸引的竞争发展环境的职责。明确提出了“强化责任、提升标准、工作前移、重在提请、主动服务、树立威望、塑造形象”的工作思路。要树立“求真务实、攻艰克难、敢于碰硬、雷厉风行和创新高效”的工作精神，有了明确的思路和要求，才能提高广大执法人员工作的主动性、自觉性，为创造性的履行职责，开创城管工作新局面奠定了坚实的思想基础。

    （二）建立长效机制，推行精细管理

    1、建立“层级式”管理机制。城市管理点多面广，流动性大，反复性强，我局按照市区两级执法局的职能分工，采取横向到边、纵向到底、兵团式作战、阵地式管理的方式，实行“局管区，大队管片、中队包块、队员定点”的“层级式”管理责任机制。同时建立和落实“定人、定街、定时、定责、定奖惩”的“五定”责任制，做到任务清、责任明，具体落实到了人头，消除城管执法盲区，有效提高城市管理效能。

    2、建立协调配合机制。城市管理是一个系统工程，要把城市管理好、维护好不仅仅依靠我们的努力，更离不开城市管理部门、地方政府，乃至街、村等基层组织。在争取地方党委、政府支持方面，我局加强与芗城区、龙文区、龙海市政府交流与沟通，争取他们的支持。如在重大违法建筑拆除活动中，都能得到所在地党委、政府的大力支持以及的镇（街道）、村（居）的密切配合；在与部门协作方面，我局强化横向联系，定期不定期地走访建设、规划、环保、交警、工商等各个业务部门，把“四勤”（即：勤走动、勤联系、勤协调、勤沟通）作为一项日常工作制度加以坚持，通过建立健全沟通协调机制和信息交换平台，实现日常信息共享。如在处理人行道乱停车方面，我局与交警车辆违章查询联网，对拒绝接受处理的车辆，3天之内在网上公布，由交警在车辆年捡时，按《中华人民共和国道路交通管理法》给予罚款并扣分。这样，既能提高我局的执法权威，又能减少人行道车辆乱停放行为的发生。

    3、建立社会团体参与机制。在城市管理中，各个社会团体（如工、青、妇、残联、老年协会、企事业单位、大中小学校）都是不可或缺的力量，要充分发挥各社会团体在城市管理工作中的监管作用，我局建立了“城管执法为主、团体配合为辅、经营业主自治”的管理机制，发动各社会团体共同参与城市管理，将夕阳红督导组、工青妇督查、新闻媒体监督等监管的信息和督导力量引入到城管执法中来。通过开展“城管进社区、进校园、进企业”的“三进”活动，实现全社会各类力量的优势互补和联手作业，达到良性互动的效果。

    4、建立街道社区联动机制。街道社区、乡镇村属地管好市容市貌也是份内职责，我局充分调动镇村、街道、社区干部参与城管执法的积极性、支持城管执法的主动性，建立与镇村、街道社区联动机制，以联席会、分析会、协调会的形式向基层组织通报各阶段创卫督查、市容环境、制止违章抢建的有关情况、工作中存在的问题、需要配合解决的有关事项，发挥基层组织情况熟悉、群众基础好，对城市管理工作进行广泛宣传、教育和前置管理的积极作用。

    （三）扭住创卫中心，打造五大亮点

    1、强化城市景观治理，打造品位亮点。城市景观治理，以拆除影响城市观瞻的临时设施、违法建筑，全面清理整顿占道经营为重点。一是清理规范临时设施。对擅自设置在城市道路两侧的太阳伞、休闲桌椅、售货亭、遮阳篷布、招贴栏等依法予以取缔；督促业主或产权单位对陈旧、破损、简陋的沿街通讯及供电设施、路名牌、站名牌、指示牌等进行翻新改造。二是全力整顿建筑秩序。采取以集中整治为突破口，整治与督察并举的方式，集中警力，突出重点，加大拆违力度，每周组织1-2次较大规模的拆违行动，树立“违建不止、制违不停”的工作信心。同时，建立直属规划大队互查互督机制，每月开展一次对各大队管理区域进行互查、核查，有针性对重点区域违法建设进行跟踪巡查和监控，一旦发现苗头坚决予以制止拆除，查违、制违工作取得了较好的成效。三是坚决取缔占道经营。我局本着堵疏结合的原则，在对流动商贩占道经营和夜间大排档进行坚决取缔的同时，积极协调做好安置工作，一方面把夜间大排档疏导进入规划好的六个大排档集中经营点，提升大排档的档次。四是持续开展“零点”整治行动。为巩固占道经营清理整治成果，防止反弹，我局每天都组织芗城、直属大队轮流开展夜间市容集中整治，针对群众反映夜间大排挡回潮问题，及时联合记者在线，还不定期开展“零点”专项整治行动，加大日常监管，取得显著成效，防止了死灰复燃。

    2、强化广告店招规范，打造视觉亮点。城市道路设置广告店招是否规范，反映一个城市的对外形象。我局重点从户外广告设置与管理的规划、完善、规范入手，在繁华区域和重点路段推广霓虹灯、电脑喷绘广告，市区主要道路沿街广告、门店招牌、牌匾实行亮化管理。一是加大广告店招设置规划的力度。一方面为市政府起草了《漳州市市区户外广告和标志管理办法》征求意见稿，并获市政府常务会通过；另一方面策划并组织了漳州市首届户外广告设置设计征集评选活动，评选出一批优秀设计方案，并为推进户外设置权市场化配置做了前期准备工作。二是加大广告店招设置督查的力度。对市区主要道路已设置的户外广告店牌招存在“破损、残缺、脱字、部分霓虹灯管不亮”的问题，督促产权单位限期整改，三是加大广告店招设置拆除的力度。我局对市区户外广告设置进行摸查，先后对漳响路、腾飞路、元光路、桥南玉水大厦、水仙大街等户外广告、店招牌进行专项整治，对擅自设置、破旧、无业主的广告、灯箱等坚决予以拆除。四是加大广告店招设置规范的力度。针对当前户外广告和店招牌存在的多、乱、杂等突出问题，按照“减量、美化规范、尽快见实效”的要求，采取统一规划，分步实施办法，先从市区两条重要路段沿街户外广告、店牌招进行示范整治，然后向市区主干道铺开，使市区户外广告店牌招管理工作上档次、上水平。

    3、强化城市净化措施，打造洁净亮点。为美化、净化城市环境，提升城市的竞争力，我局采取有效措施，建立和完善城市净化运行机制，确保市区主要道路和“城中村”道路干净、整洁、明亮。一是建立“三清”、“五定”清扫保洁责任制。按照“保洁全天候、管理无缝隙、责任全覆盖”的总体要求，认真落实道路清扫保洁“三清”（扫清、收清、运清）、“五定”（定人、定岗、定时、定段、定责任）责任制，市区上千名环卫工人坚持一天两清扫，从早上七点至晚上十一点全方位保洁；通过广泛开展袋装垃圾、入户收垃圾等“垃圾不落地”的群众性治脏活动，清扫保洁力度不断提高，市区主干道，暴露垃圾已经基本绝迹，环境卫生整治重点逐步转向小街小巷和住宅小区。二是落实“门前三包”责任制，我局要求市区主要道路所有沿街店面、单位都与辖区城管站签订了“门前三包”责任书。三是建立市容环境监管联动协调机制。我局制定了《市容环境监管联动协调机制》由市政府办转发。纵向方面由市、区执法局联合督查组进行督查，以现场解决为主，发现问题，要求辖区城市管理相关部门十五分钟赶到现场处理，一般违章当场给予纠正或督促整改，个别重点、难点问题，通知相应街道城管站、城管中队及时处理；横向方面，凡涉及城管指挥中心分解转发的问题，各职能部门应积极参加联动，及时解决问题并反馈处理结果，通过城管督查联动，及时处理主要道路和背街小巷的路面乱倒垃圾、土头、污水等影响市容观瞻的问题。四是建立治“癣”市场化运作机制。在治理 “城市牛皮癣”工作中，我局采取专项治理和市场运作相结合的办法，深入进行治理整顿，继续实行治“癣”市场化运作的方法，从原来市区21条主干道“治癣”成功的基础上，进一步扩大市场化“治癣”运作范围，同时，把迎宾路、九龙大道的卫生保洁工作也实行市场化运作，同时，加强对承包公司的督查和监管，使“牛皮癣”治理和城乡结合部环境卫生难题得到了有效的解决。五是建立“滴洒漏”管理长效机制。我局要求新开工的建筑工地要签订文明施工责任状，实行围墙作业，在工地出入口的路面进行硬化，配置冲洗设备等措施，采取路面巡查与定点蹲守设卡相结合、严禁带泥上路，基本做到无牌车辆不进工地，超限车辆不出工地，遮盖不好车辆不出工地，没清洗好车辆不出工地。

    4、强化道路交通疏导，打造有序亮点。城市道路交通疏导，主要是纠查市区机动车辆乱停乱放和在人行道违章行驶等问题，合理设置停车点，严厉打击困扰交通秩序管理的“三车”老大难（残疾人代步车非法营运、摩托车载客、客运人力三轮车无牌、套牌上路载客）的整治，规范城市交通秩序，提高城市路网的通行能力。一是重新划线定位。我局通过对市区主要道路人行道停放车辆的情况进行调查摸底，科学合理地规划设置人行道车辆停放点，对市区主干道机动车停放位的标志线重新施划，确保车辆停放整齐规范。二是加大巡查频次。以市区主、次干道为突破口，兼顾一般道路规范沿街车辆停放的管理，采取教育与处罚相结合、错时上班与延时下班相结合的方法，对车辆乱停放进行纠查。三是实行温馨劝导，我局以女子路巡中队为主，向沿街单位、店家发放宣传单，要求各沿街单位、店家应自觉将本店员工的车辆停放到划定的停车线内，同时协助做好顾客宣传督导进行温馨提示，把车辆停放在指定的线框内。四是坚持纠处并举，对劝导不听和占用停车位出售汽车、摩托车商家，予以警告、罚款直至强行拖离。对逾期拒不接受处理的车辆送交警备案，在网上公布违章记录。五是设立管理示范街，以市区胜利路和南昌路主要路段为重点，实行步行巡查，精细化管理，初步形成精品示范街，提升管理工作水平。

    5、强化城市治污力度，打造宜居亮点。噪音、油烟污染严重影响民众的正常生活起居，一直以来是群众投诉焦点，创卫市容整治的重点。我局注重实际，采取灵活有效治理措施，使餐饮业油烟乱排放和娱乐业及建设施工噪音污染得到有效治理。一是稳步开展油烟治理，我局一方面制定“先主干道后次干道，先路边店后居民小区”的餐饮业油烟整治工作方案，以每月整治一条道路为目标，对污染源进行摸底、排查、整治，07年完成元光路等6条市区主干道298家餐饮店的排查整治工作，油烟净化器安装率达90%以上。二是严厉制止噪声扰民行为。我局通过源头监控，延时上班、错时管理的方法，加强对建筑施工企业的噪声和饮食娱乐业产生的社会生活噪声的管理，坚决制止影响民众生活起居的KTV包厢、歌舞厅等娱乐场所和不按规定要求超时间、超范围进行夜间建设施工的行为。三是联手整治噪音污染源。中、高考期间夜间噪音扰民问题是考生家长投诉的焦点。为此，我局联合市建设、文化、环保部门重点对未经环保、文化部门审批或超范围进行夜间施工项目和无证经营KTV、酒吧、咖啡厅等进行专项整治，同时积极发动广大群众对噪音污染源进行监督，实行24小时轮班制，设立环境噪音污染投诉举报专线，还考生一个宁静的空间。

    （四）倡导柔性执法，打造亲民城管

    1、推行“教育式”执法。城市管理法律、法规是依法行政、严格执法的基本依据。因此，要坚持宣传教育与行政处罚相结合，坚持教育为主，处罚教育并重，先教后罚，以教为主的执法原则，对轻微的违法行为，实行“首违不罚”措施，告知相对人违法的事实、处罚的依据；讲清“道理”，讲明其行为的后果，晓之以理，动之以情，启发当事人的自觉性，达到自行整改效果。要求执法人员在执法过程中，要多一些宽容理解、少一些埋怨粗暴；多一些疏导途径、少一些强制堵截；多一些“亲情提示”、少一些行政处罚。以“三多三少”精神，争取社会更多更广泛的理解支持。  

    2、推行“阳光式”执法。我局把政风行风建设和机关效能建设摆在重要议事日程并作为做好各项工作的促进和鞭策。通过实行办案“公示”制，把工作职责、办案流程、办案依据、办案程序时限，处罚依据、处罚收费标准、处理结果上墙公开，向社会公布了4项服务承诺，开通了行风热线，走进政风行风演播室与民众“零距离”对话，来推动“阳光式”执法；还在龙文区迎宾路与水仙大街交接处、市政府旁边、东、南、西、北城门和市区中心共十几处的地方以公益广告的形式向社会公开宣传我局的工作职责、执法范围；并通过新闻媒体进行宣传，主动接受社会各界监督，确保执法公正、公平、公开。此外，要求具体办案过程中要杜绝“暗箱操作”增强执法人员的文明执法、公正执法、廉洁执法意识，防止办“态度案、人情案、关系案”等现象发生。

    3、推行“亲民式”执法。我局按照“和谐管理，亲民执法”的总体思路，坚持以人为本和科学发展观，探索和谐管理新举措：一是开通投诉服务热线，构建互动平台。我局秉承“便民、务实、快速、高效”的宗旨，重新调整制订“127”投诉服务台运行程序和城管指挥中心工作平台运行程序，开通2020127投诉服务热线，实行24小时全天候轮流值班接受投诉举报和急值班组，方便民众的投诉求助，做到件件有落实，事事有回音。二是创新管理办法，开辟绿色通道。为使城市管理行政执法工作更符合客观实际，更贴近服务对象，更直接体现服务经济发展，在对企业违规建设行为的处置方面，一旦预测企业有可能违规建设时，及时向企业宣传城市规划管理政策法规知识，指导企业办理建设审批手续；对已出现超范围施工的企业，以启发、告诫等方式向企业说明违规建设必须承担相应的法律责任，督促企业补办相关手续。对违规擅自设置不规范广告、店招需要整改的业主，只要其愿意自行整改的，我局都免费提供规范的设计方案，或帮助联系制作单位。三是坚持疏堵结合，以疏为主。我局通过对市区主要街道路边摆摊的情况进行调查，分门别类区分对待。对路边修理自行车、钟表，补鞋的摊点，订制一百辆便民服务车于今年元月22日免费提供给下岗职工、低保户、残疾人摆摊设点，解决其生计问题，既方便居民的需要，又缓和了管理者与被管理者之间的矛盾。此举得到市领导的充分肯定，社会各界的高度赞扬，《城市管理》杂志、《闽南日报》、《漳州电视台》、《海峡都市报》等新闻媒体都做了专题报道。由于工作成绩显著，我局2007年被市委、市政府授予精神文明单位和平安建设先进单位；城管执法指挥中心被漳州市精神文明建设指导委员会授予“星级示范窗口”、团省委授予“省级青年文明号”。

    三、问题与不足

    城市“脏、乱、差”一直难于根治，客观上讲，我市基础设施历史欠帐太多，市政公用配套设施难于跟上城市建设发展步伐，主观上讲，广大民众法律意识淡薄，相关职能部门主动配合不够，参与意识不强，暴力抗法时有发生，特别在交通、环保、工商、公安等部门的信息交流、合作机制不够畅通，尚未形成齐抓共管的合力。

    1、民众对城市管理理解支持不够。在社会处于转型时期，由于一些群众对城市管理法律意识淡薄，造成对城管执法工作存在不理解，不配合的情形。例如旧城改造区域居（村）民利益趋使，违法抢建房屋时有发生；对长期困扰城市管理工作，经常造成交通堵塞，发生买卖纠纷，周围群众反应强烈的川西藏民、新疆少数民族占道经营问题难以得到有效制止。

    2、城市管理法律（规）滞后造成难管理的局面。目前涉及城市管理的有关法律、法规和条例太少，而且层次都比较低，大多数都是省级人民政府颁发的政府令和条例，无法给行政执法提供有利的支撑。如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道经营行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力。因此，相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，不利于城管执法的顺利开展。

    3、城市管理体制不顺畅。目前，城管行政执法可谓“有爹无娘，儿孙满堂”，高层纵向监管缺位，业务指导和管理断链，省级以上无业务指导部门，各城市城管执法部门“各自为政。城市管理管理体制实行市、区两级管理，而工商、交警、环保等部门实行垂直管理，在治理“脏乱差”等突出问题的查处上，市、区执法部门由于受到管理体制的局限，令行禁止，协同配合不够顺畅。

    4、城市管理执法手段、措施缺乏法规保障。在实施城市管理行政执法中，由于城管执法机构缺少行政强制执行权，造成执法难。如有一些当事人对城管执法人员的调查取证工作不予配合、不提供有关的资料、违法建设的当事人不开门，执法过程中遭到暴力抗法，城管执法部门没有限制人身自由权，而公安的支撑保障职能不力等，致使违法案件的行政处罚决定无法实现，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。

    四、几点建议

    1、加强城市管理的地方性法规的立法工作。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002)17号)，虽然城管行政执法也有《中华人民共和国行政处罚法》、国务院部门规章和地方性法规作为基础。但是，这些法律与法规也存在一些缺陷，同一违章不同处罚标准，就是立法的交叉与重复现象也是比较严重，给执法人员有效的适用法律带来一定的难度。如残疾人代步车、摩的非法运营、城市养犬管理等许多管理领域出现法律空白。因此，建议各级政府梳理现有城市管理有关法律法规，结合当地开展城市管理相对集中行政处罚权工作的具体实践，加强地方性有关城市管理法律体系的立法工作，确保各地城市管理行政执法队伍严格依法行政、秉公执法。

    2、中心城市的省级指导仍须加强。 目前我国的行政体制，省、地、市、县四级构架都有上级业务主管部门，唯独城管行政执法部门没有。这不但堵塞了法律救济、法律援助的一个渠道，与《行政复议法》不相符，且在政策、业务指导等方面脱节，在利益代言方面出现空当，导致机构编制、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，严重影响了城管行政执法事业的发展和队伍建设。目前，建设部城建监察办公室、中国城市科学研究会城建管理监察专业委员会、省建设厅建设监察总队和法规处表面上在指导各地城市管理执法工作，由于归属不一，实际上只能发放一些文件而已，缺乏实践内容的指导与协调，力度不够。建议国务院法制局、省政府法制局相应成立城市管理行政执法办公室，具体指导各地城市管理执法工作，理顺协调城市管理行政部门与各职能部门的关系，起草城市管理行政执法工作相关法规，促进我省城市管理行政执法走上正规化、法制化。

    3、尽快出台《实施城市管理相对集中行政处罚权制度办法》。国发(2002)17号文件指出:相对集中行政处罚权的目的是要“解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政机构膨胀等问题…”。但在具体实施过程申，老的矛盾解决了，新的矛盾又露头。特别是对环境保护管理方面社会生活噪声、建筑施工噪声的行政处罚，职责交叉比以往更甚。按照职责分工，街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安部门管，娱乐场所发生的噪声由城管执法部门管;在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备，在道路两侧的由城管执法部门管，其余由环保部门管;夜间22点以后建筑施工未经批准作业产生噪声的，由城管执法部门管，在此之前产生的噪声又由谁来管，这些职责分工不仅普通群众不了解、投诉无门，连各有关执法部门也是一头雾水，说不清。道不明。《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与 《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，难以稳定队伍，增强执法人员的信心。为此，建议由国务院法制办牵头，着手研究制定《实施城市管理相对集中行政处罚权制度的办法》，以对这一体制从法律地位上和职责上做进一步明确和确定，理顺城管执法机构与交通、环保、建设、工商等部门的关系，建立快速、高效的互动机制。