随着长春经济社会的快速发展，违法建设行为成为制约经济又好又快发展和城市环境面貌改善的突出难题。净月开发区通过实行三级管理模式，有效地推动了违法建设查处工作的顺利进行，取得了极佳的经济效益和社会效益。据统计，从2006年该模式施行以来，全区各镇（街）、村（委）的违法建设查处率当年就全部达标，2007年更是全面提升，其中永兴街道办事处和新湖镇达100%；同时，全区2007年违法建设发生率与2006年相比下降了47%。经过两年三级管理工作的实践，据不完全统计，拆除违法建筑物22万余平方米、构筑物18万余平方米，铲除违规栽植的多年生植物170万余棵，节约征地拆迁成本2亿多元。

   所谓三级管理模式，即区、镇（街）和村（委）分工负责，齐抓共管，层层包保，合力查处违法建设行为。这是净月开发区在违法建设查处工作机制上的一个创新，不仅有效地解决了行政执法部门人员严重不足的问题，而且在更深层次上促进了预防与查处、政府管理与群众监督的有机结合，形成了三级政府合力查处、广大群众积极配合、遵纪守法渐入人心，政府与群众合力查违法建设行为的良好局面。

   一、违法建设查处困难重重

   长春净月经济开发区地处长春市东南部，幅员面积478.7平方公里，辖二个街道办事处和三个整建制镇，是典型的城乡结合部。开发区于1995年8月份成立，在市委、市政府的正确领导下，以项目建设为龙头，每年都有百余个招商引资和基础设施项目开工建设，成为我市经济发展的主战场之一。

   目前，净月开发区正处在快速发展的关键时期，随着开发建设进程的加快，违法建设行为成为扰乱经济发展秩序，制约开发建设的瓶颈。净月开发区城市管理行政执法局，结合执法实践，在深入调研的基础上，创造性地提出了对违法建设行为查处实行三级管理的办法，既整合了行政执法资源，规范了经济发展秩序，又扫清了开发建设障碍，营造出和谐发展的良好氛围。

2   005年拆除违法建筑物498处8.2万余平方米；2006年拆除违法建筑物946处16.2万余平方米、构筑物91处15.4万余平方米，铲除违规栽植的多年生植物35.1万余株；2007年拆除违章建筑物533处7.7万余平方米、构筑物38处3万余平方米，铲除违规栽植多年生植物140余万株。从上述数据可以看出，净月开发区内的违法行为发生的主要特点可以用“多、快、乱、新、难”五个字来概括。

   一是“多”。由于违法建设当事人受利益驱动，违法建设目的是向开发区索要巨额征地拆迁补偿，违法建设势头猖獗，违法建筑由原来发生在个别村屯，到现在涉及开发区70%以上的村屯，并有向周边耕地蔓延的趋势，特别是开发建设规划区成为违法建设行为的多发区、集中区和重灾区。

   二是“快”。由于当事人建设的违法建筑物不是以生产、居住为目的，而是为了套取征地拆迁补偿金，因此所建房屋结构简单，建造成本低廉，施工标准极低，建成速度极快，大多是利用双休日、节假日和夜间突击抢建。

   三是“乱”。当事人根本不按房屋设计要求施工，而是利用自家庭院空地建设，有的违法建筑之间连人都走不过去，导致部分居住点污水横流、垃圾成堆，环境卫生、火险隐患和社会治安问题显层出不穷。

   四是“新”。以前违法建筑物多以当地群众自建为主，现在出现了当地居民联建，外来社会闲散人员和不同阶层人员租用当地居民土地抢建，个别企业主以扩大生产经营为借口私搭滥建等新动向。借口的生产生活用房向恶意套取开发区征地拆迁补偿的建筑物、构筑物和栽植多年生植物方向发展的新趋势。

   五是“难”。当净月开发区城市管理行政执法局强制拆除违法建筑时，部分居民，特别是社会闲散人员抵制行政执法行动，暴力抗法情况时有发生，导致当事人同政府关系紧张，矛盾激化。同时，违法建设行为查处的执法程序同开发区的工作时效，存在着相对矛盾，这些客观存在都是制约城市发展和城市管理的瓶颈。

   上述情况也是全市行政执法工作面临的共同难题。净月开发区在2006年以前，违法建设行为查处工作没有形成有效的管理机制，净月开发区城市管理行政执法局处于单打独斗的局面，充当着“扑火队”的角色，哪里有违法行为就去哪里查处，重复执法，效果不佳。随着大项目的相继落地，以前粗放式的工作方法，远远满足不了经济社会发展的需要。净月开发区管委会领导高度重视，管树森主任亲自组织各相关部门召开了三次专题工作会议，研究和部署违法建设行为的查处工作，净月开发区党工委刘英华副书记带领相关部门负责人在深入广泛调研的基础上，主持三级管理模式文件的起草，净月开发区城市管理行政执法局和政策法规处共同起草完成了《长春净月经济开发区关于对查处违法违章建筑物、构筑物及违规栽植多年生植物实行三级管理办法》并于2006年4月1日正式颁布施行，为和谐、文明执法提供了保障，有效地遏止了违法建设势头的蔓延。

   二、创新机制突破执法瓶颈

   净月开发区城市管理行政执法局只有40名行政执法队员，却承担着478.7平方公里的管辖面积，一线执法队员管辖面积人均12平方公里，在全市行政执法系统中，人均执法面积最大。根据工作职责，不仅要查处违法建设行为，履行市容监察职责，还要对矿山进行综合治理。面对执法人员少、辖区面积大的实际，面对违法建设行为屡禁不止、屡拆不绝的难题，面对开发建设项目顺利落地同违法建筑的矛盾，净月开发区城市管理行政执法局立足现有条件，不等不靠，在净月开发区领导和分管同志的带领下，利用2005年年底和2006年年初的四个月时间，认真梳理总结前几年的执法实践，深入到各镇（街）和村（委）进行有针对性的广泛调研，从创新机制入手，创造性地提出了对违法违章建筑物、构筑物和违规栽植的多年生植物的查处实行区、镇（街）和村（委）三级管理的新模式，成功破解了长期困扰违法建设查处的瓶颈，探索出一条查处违法建设行为的新途径。

   净月经济开发区管委会于2006年4月1日下发了《长春净月经济开发区关于对查处违法违章建筑物、构筑物及违规栽植多年生植物实行三级管理办法》（以下简称《三级管理办法》），对违法建设查处工作进行了严格规范。

   一是科学界定成员单位职责。城市管理行政执法局是治理违法违章建筑物、构筑物和违规栽植多年生植物行为的执法主体，负责全区政策法规的宣传，受理镇（街）、村（委）提出的处罚要求，指导、监督、考核镇（街）管理工作，牵头组织联合执法行动；镇（街）为管理违法违章建筑物、构筑物和违规栽植多年生植物行为的管理主体，负责区域内政策法规的宣传，指导、监督、考核各村（委）的管理工作，规劝当事人改正违法行为，并及时通知驻镇（街）行政执法中队，协助城市管理行政执法局对案件调查取证，配合城市管理行政执法局的执法行动；村（委）是管理违法违章建筑物、构筑物和违规栽植多年生植物行为的基层组织，负责所辖区域内政策法规的宣传，对违法行为的监督，对行为当事人的说服教育，对违法行为要在第一时间发现、规劝制止并及时向所在镇（街）及驻镇（街）行政执法中队报告并配合城市管理行政执法局组织的案件调查取证和执法行动；公安分局、净月法庭负责配合城市管理行政执法局及相关部门查处违法违章行为，并提供安全和法律保障；消防大队负责对单位和个人擅自占用、堵塞、封闭消防通道和防火间距的建筑物、构筑物依法进行检查，清理整顿或拆除。

   二是合理确定查处指标。根据各镇（街）是否处在开发建设的前沿，违法建设行为的现状，合理确定查处率。所谓查处率是指，违法建筑物拆除量与违法建筑物发生量的比率。对处于开发建设前沿的镇（街），查处率确定为96%，不属于开发建设前沿的查处率为98%。

   三是实施集体土地地上物清理整顿。从2006年4月1日起，历时一年时间，抽调60名机关工作人员，成立专门机构，对全区27个村（委）205个自然屯13860户的房屋、温室（大棚）和树木实施普查登记，做好标记，摸清底数，对2006年4月1日后形成的违法违章建筑物、构筑物和违规栽植的多年生植物在征地拆迁中不予补偿。

   四是镇（街）成立三级管理工作机构。各镇（街）主要领导对三级管理工作负总责，分管领导亲自抓，抽调专人，购置车辆，组建巡查办公室，净月开发区管委会给每个镇（街）划拨10万元专项经费，用于开展三级管理工作。

   五是实行每周报告制度。镇（街）巡查办公室和驻镇（街）行政执法中队每周六向净月开发区管委会办公室和城市管理行政执法局报送《周报表》，将违法建设情况和依法查处情况统计报告，以便净月开发区管委会办公室和城市管理行政执法局督察督办。

   六是定期调度三级管理工作。由净月开发区城市管理行政执法局牵头，每月初组织召开一次由镇（街）分管三级管理工作领导参加的专题工作会议，研究三级管理工作面临的新形势、新情况和新问题，预防和查处突击抢建、群体性违章和阻挠项目施工等行为。同时在每月净月开发区委务会上通报三级管理工作查处情况。

   七是严格考核问责。每季度净月开发区管委会办公室代表管委会对城市管理行政执法局履行三级管理查处情况验收考核，城市管理行政执法局对各镇（街）验收考核，各镇（街）对村（委）验收考核，平均四季度验收成绩，确定年终查处率。对查处率不达标的成员单位，主要领导诫勉谈话，分管领导调离工作岗位。超额完成查处指标的成员单位，每增加一个百分点，奖励该责任单位5万元。

   《三级管理办法》一经实施，在净月开发区城市管理行政执法局的推动下，全区各镇（街）、村（委）形成了一个合力攻坚查处违法建设的热潮，一举扭转了违法建设行为查处的被动工作局面。

   三、三级管理破解诸多难题

   实行三级管理模式，城市管理行政执法局、镇（街）和村（委）被捆绑在一起，共同管理和查处违法建设行为，形成了各成员单位通力合作，群众积极监督举报违法建设行为的良好氛围。

   一是解决了行政执法人员严重不足的难题。各镇（街）成立了巡查办公室，各村（委）专人负责三级管理工作，改变了以前巡查和查处都由城市管理行政执法局一家负责的局面。三级管理办法实行后，整合了行政执法资源，镇（街）和村（委）负责对违法建设行为进行管理，通过巡查将违法建设情况反馈到驻镇（街）执法中队，由执法中队查处，解决了以前执法人员少，巡查不及时，存在巡查盲区和死角的问题。

   二是解决了查处不够及时的问题。村（委）作为基层组织，最熟悉当地情况，能够将违法建设信息及时上报给镇（街）。有的镇（街）还安排专项资金，用于在各村屯设立由当地居民担任的不公开身份的三级管理专职人员，当发现有违法建设情况时，该专职人员立即向村（委）或镇（街）三级管理责任人报告，由驻镇（街）执法中队着手查处，极大地提高了工作效率，有利于将违法建设行为遏止在萌芽中，减少执法阻力。

   三是便于统一调动各方力量。当组织全区性联合执法行动时，净月开发区城市管理行政执法局全体执法队员，辖区镇（街）工作人员，全员参加执法行动，各镇（街）负责联系驻地公安派出所提供警力保障，协调120救护车对患病当事人提供医疗服务。各责任单位成员积极参与联合执法行动，不仅壮大了联合执法声势，给违法建设当事人造成心理压力，也形成了各成员单位各司其职，各负其责的良好局面。

   四是镇（街）负责处理执法善后事宜。三级管理模式没有实行前，每次联合执法行动后，净月开发区城市管理行政执法局就成为信访接待中心，群众聚集上访，严重扰乱了正常的办公秩序，消耗了行政执法力量。三级管理模式实行后，镇（街）负责处理执法善后工作，减轻了城市管理行政执法局的工作压力，可以集中精力，使更多的行政执法人员到一线从事行政执法工作。

   三级管理模式的实施，彻底解决了多年来违法建设行为查处无序的难题，遏止了违法建设行为的势头，在开发区管委会的正确领导下，在各镇（街）、村（委）三级管理负责人的共同努力下，在驻区单位和区相关部门的通力配合和大力支持下，在全区形成了关注、支持和监督违法建设行为查处的浓厚氛围，为切实解决行政执法工作难点找到了突破口，规范了经济发展秩序。

    四、合力攻坚服务城市发展

   净月开发区城市管理行政执法局依托三级管理模式，创造性地开展工作，为违法建设查处工作付出了艰辛努力，同时也锻炼了行政执法队伍，形成了“讲政治、比奉献，讲原则、比成绩”行政执法团队精神。

   一是敏感区域重点执法。净月开发区城市管理行政执法局针对违法行为多发的敏感区域，适时组织区域性联合执法行动，由辖区行政执法中队长负责指挥调度，严厉打击违法建设行为，我们的行政执法中队长虽然面临着各种威胁和恐吓，但能够顶着压力，依法行政，秉公执法，涌现出了以王志权同志为代表的一批全市城市管理行政执法系统优秀典型。

   二是坚持公平公正执法。我们面对的违法当事人形形色色，不仅有普通居民，还有社会闲散人员，也有其他区的政府工作人员和驻区企业主，我们始终坚持公平公正执法，对违法当事人一视同仁，无论是什么身份地位，无论有谁来通融，只要在我区进行违法建设，就坚决予以查处。我们妥善拆除了省林业厅建设在新立城水库淹没线区域内，影响水体环境的建筑面积为270平方米的违章建筑；依法拆除了外区政府工作人员私挖山体，影响森林安全，突击抢建的违法房屋和鸽舍；拆除了福祉大路北侧，历史遗留5年多的两处违法门卫房和影响开发区景观形象的150延长米的围墙，彻底解决了多年来无法解决的老大难问题。由于公平公正执法，得到了行政执法相对人的理解，教育了周边群众，为开发区挽回了经济损失，树立了良好的行政执法形象。

   三是助推征地新政策施行。从2007年8月份起，我区实施新的征地补偿标准，在新旧政策磨合及个别村民极不配合的情况下，为确保小合台工业小区五期用地内的规划一路、二路、三路基础设施延伸段项目按序时进度推进，净月开发区城市管理行政执法局会同相关部门，面对上百名群众的聚众阻挠，临危不惧，通过耐心细致的说服工作，及时有效地遏止了部分群众和社会人员阻挠施工的行为，保障了基础设施建设的启动，助推了新政策的落实。

   四是严厉打击群体性抢建行为。新立城镇辖区地处开发建设的前沿，2007年8、9月份间出现了大规模的群体性抢建行为，直接波及3、4个村，一时间成为全区关注的焦点、村民谈论的热点和行政执法工作的难点，我们沉着应对，经过缜密调研，理性分析，会同镇政府提出了解决问题的方案，在“十一”长假期间，净月开发区城市管理行政执法局和辖区三级管理责任单位全员不休息，组织实施了3次联合执法行动，经过近一个多月的查处，依法拆除违法建筑65处1.2万余平方米，遏止了群体性违法建设行为的势头。

   五是全力为项目落地服务。针对项目急，落地阻力大等诸多难题，净月开发区城市管理行政执法局牵头组织实施的30多次执法行动都是围绕项目落地开展的，其中凌晨4时起组织实施联合执法行动28次，连续工作7小时以上的有8次。强有力的执法行动，保证了项目的顺利落地。为长春市100多个重点大项目中在净月开发区的省科技文化中心和省农博馆，为开发区重点项目省孤儿学校、一汽启明、旭阳工业园等28个项目的启动排出了阻力，扫清了障碍。比如，在强制拆除华奥工业园“钉子”户的联合执法行动中，当事人准备了三个乙炔气瓶，棍棒和镰刀，扬言人在房屋在，如果强制拆除就与行政执法人员同归于尽，城市管理行政执法局在做好强拆预案的同时，安排两名行政执法队员，从强拆行动的前一晚，整夜在强拆地点守侯观察当事人情况，在确保万无一失的情况下，于第二日凌晨四时，成功排除了乙炔气瓶的潜在危险，顺利组织实施了联合执法行动。

   净月开发区城市管理行政执法局连续三年利用冬季行政执法任务相对不繁重的有利时机，组织冬季岗位大练兵活动，通过开展法律培训、体能测试、作风纪律的集中强化训练，全面提高行政执法队伍的整体素质，由于局领导的率先垂范和严格管理，每名执法队员都能发挥先锋模范作用，能够完成开发区交办的各项工作任务，打造出一流的行政执法团队。开发区党工委和管委会也高度重视行政执法工作，划拨专项资金，购置防护装备，为执法队员人身安全提供保障，极大的鼓舞了队伍士气。

   五、三级管理结出丰硕成果

   净月开发区针对违法建设行为，创新工作思路，实行三级管理模式，找到了一条管理与查处并举，预防与拆除相结合的新路子。

   一是收到了良好的社会效益。三级管理工作经过两年的运行，经历了由抵触到理解向支持的转变过程。一些村（委）干部，由于他们是民选的，而且同当地群众居住生活在一起，以前对违法建设行为视而不见，甚至直接参与违法建设，三级管理施行后，约束提高了村（委）干部的法律意识，使其步入到违法建设行为管理者的行列。由于净月开发区城市管理行政执法局的公平公正执法，得到了广大多群众的普遍认可，使一些违法相对人自发转变成违法行为的监督者，年均收到举报监督电话270余件，成为三级管理工作职能部门的一个组成部分。

   二是创造了良好的经济效益。经过两年三级管理工作的实践，据不完全统计，净月开发区城市管理行政执法局会同三级管理责任单位，拆除违法建筑物22万余平方米、构筑物18万余平方米，铲除违规栽植的多年生植物170余万棵，年均节约征地拆迁资金近亿元。

   三是树立了良好的执法形象。三级管理的施行，整合了行政执法资源，镇（街）、村（委）成为违法建设行为的管理主体，扭转了净月开发区城市管理行政执法局查处违法建设的被动局面，由于公平、公正、公开执法，特别是施行净月经济开发区城市管理行政执法局首创的“强拆公示制”，给予当事人在法定期限内自行改正违法行为的时间，避免了当事人由于强制拆除违法建筑因时间先后不同而产生攀比的矛盾，缓解了执法压力，减少了执法阻力，暴力抗法情况明显减少，将百姓损失降到最低。

   净月经济开发区在全市行政执法系统中，率先探索施行城市三级管理的创新模式，极大地促进了违法建设查处工作的顺利开展，破解了违法建设同开发建设的矛盾，形成了全区各界积极参与查违建的良好局面。市政府王学战副市长在2008年净月开发区工作会议和市执法局王世田局长在2008年全市行政执法系统工作会议上均对净月开发区首创的三级管理模式给予了高度评价。在全市行政执法系统中树立了“和谐执法，文明城管”的良好形象。在未来的工作中，净月开发区城市管理行政执法局将进一步完善三级管理模式，将建成区的市容监察工作纳入到三级管理体系，为净月开发区经济又好又快发展做出新的更大的贡献。周凯