浙江省余姚城市管理局 徐科锋

 

    一、引  言

    城市作为人类文明与进步的标志，是经济和社会发展的主要载体，也是推动现代社会前进和发展的主要动力，而城市管理则是促进城市发展的龙头，是城市正常运转的发动机。在现代城市高速发展的今天，城市管理工作的重要地位日益突出，它对整个社会的文明、城市的现代化水平以及对提升城市品位和城市居民的幸福指数起到关键性的作用。然而，任何事物总是一分为二的，在城市管理日趋完善和发展的同时，也遇到了不少阻力和亟待解决的现实困境，特别是作为城市管理“老大难”问题的违法占道经营行为成为城市管理违章行为中的聚点，是城市脏乱差的现象产生的主要源头之一，它从一定程度上制约着城市的健康快速发展，因此，城市管理必须切合实际，创新工作方法，通过有条不紊的疏堵并举、建管并重、统筹考虑、分层推进，在实践中探索城市依法管理、长效管理的新办法、新途径，从而遏止城市违法占道经营行为的发生和蔓延，推动城市经济社会的跨越式发展。

    二、占道经营行为的理论界定

    占道经营是指经营者占用城市道路、桥梁、城市广场等公共场所进行盈利性买卖商品或服务的行为。其特征之一是经营者从事的行为具有盈利性，二是经营者行为必须有一定的过程，即买卖行为的发生，三是占用和利用城市公共道路资源，具有一定的利己性。它是城市发展到一定时期的产物，应该说，早期的占道经营也发挥着一定的作用，特别是在交通工具和集贸市场建设落后的时代，它方便着经营者买卖和居民购物，但随着城市的不断发展，公共资源利用率不断提高，占道经营者和居民的利益冲突不断升级，许多占道经营者为挤占市民公共道路资源，严重破坏城市市容和经营秩序，其经营行为的弊端日益显现，城管部门对其取缔和整治任务迫在眉睫。目前，占道行营从方式上看，可以分为两类，一是具有相对固定性的占道经营，如跨门营业，经营者有固定的经营场所，通过占用其经营场所门面以外或附近的公共场所进行的，二是具有相对流动性的占道经营，如马路市场，其特征直接占用马路、广场等公共场所直接设摊经营；从时间上看，占道经营可分为长期性占道经营和临时性占道经营；从性质上看，可分为违法性占道经营和合法性占道经营，其判断标准一般看其是否经过法定审批。一般地，通常我们所指的占道经营行为是狭义的违法性占道经营，即经营者没有经过合法审批，随意将商品或经营工具占道买卖的行为。

    三、占道经营行为的基本现状

    （一）占道经营行为的基本方式

    1、以直接占用城市道路且无证经营并形成一定规模的经营行为方式。这种占道经营者没有取得合法的营业许可证，经营活动不是在城市管理、工商部门规定的经营场所实施，经营行为通常都以占用城市机动车和非机动车道路的方式，在占用的道路上摆摊设点，牵绳挂物，叫卖商品，将公共的城市道路人为地改变成自己的经营场所。如余姚市文山路所形成的马路市场，这种占道经营行为严重破坏城市环境卫生和交通秩序，影响城市的优美、整洁和有序的整体形象。

    2、以不规范或违章占用规定场所以外空间进行跨门经营的方式。这种经营者的经营行为是在有关政策规定制约下的一种不规范性活动，经营户具有相对固定性经营场所，虽然不能从宏观上随意改变经营场所和经营范围，但在其范围之外做出适当的超越或调整，主要是经营者将商品和经营工具越门出摊、摆摊设点、超出门面界线，将商品或服务摊位摆设在规定空间以外的地方，如余姚市东旱门北路的的经营户长期在店面以外的人行道上占道经营，进行商品销售和快餐制作，这种占道经营行为对余姚城区的特色美食一条街整体格局会产生严重的影响，不仅影响市民的正常通行，也对姚城的总体美观产生严重的负面影响。

    3、以销售零星商品为主的小商贩流动占道经营方式。占道经营的小商贩经营的商品大多为农副产品，经营者往往选择城市的中心地区、城郊结合部、主街干道、人流量大的路段街口街头摆摊兜售，游动买卖，经营者为躲避城管人员，经常与管理人员“打游击”，具有一定的流动性和反复性，而且直接产生垃圾纸屑等杂物，直接产生城市六乱，损害市容市貌，破坏环境卫生秩序，使城市管理处于低层次循环，而且城管部门对流动商贩的管理人力、物力消耗大，实际效果差，城市管理成本较高，被群众称为城市管理的“顽疾”。

    4、以通过合法审批建立临时性占用城市道路的方式。经营者通过正当途径经过市容环卫部门的合法审批，获得市容相关部门颁发的临时占道证,并规定相应的经营时间和经营地点或范围而从事的规范性经营活动。如商家进行临时性产品促销，经营者不仅要规范经营场地，而且要负责周围的交通秩序和环境卫生。

   （二）占道经营行为产生的原因

    占道经营行为主要是为了满足经营者自身经营方便以及经济利益的驱使，其产生原因可以从主观和客观两方面加以概述。

    主观方面：一是经营者对城市管理方面的法律、法规、规章制度意识淡薄。随着经济社会的不断发展，这给广大群众提供了宽阔的就业致富门路，国家鼓励下岗职工再就业和再创业，许多经营者想得最多的是如何赚钱，而对城市管理、市容市貌、环境卫生秩序等方面的有关法律、法规、规章了解甚少；二是经营者受到传统思维的影响，他们对占道经营行为的认识不到位，许多经营户认为通过自己的辛勤劳动获得的报酬很合理，特别是跨门经营行为的经营户，认为在自己店面前占道经营是很合理的，甚至潜意识当中就没有主动搬迁占道物品的意识，象这类经营在水果行和快餐店等行业比较普遍；三是受到眼前直接经济利益的驱使，促使经营者铤而走险，产生某种故意行为，为了使买家能及时“看到”其经营的商品，人为故意地将商品违法占道摆放或经营，这些经营户无视城市管理的法律法规，随心所欲，在经营行为上造成占道违章。

    客观方面：一方面是城市集贸市场建设滞后，布局不合理，在生活基础设施配套布局上缺乏合理性和科学性，造成了市场建设与居民需求比例严重失调，致使城市基本生活消费市场出现区域性空白，这给商贩占道经营以可乘之机。此外，城市市政设施建设不到位，没有严格区分经营户的经营场地和范围，这也是引起经营者跨门营业的又一诱因。另一方面是违章占道经营成为特殊群体的生存和获利途径。随着市场经济的飞速发展，下岗失业人员增多和大量农民涌入城市，这些客观的特殊群体大多数文化程度低、无技术、无资本，为了谋求生存空间或者渴求获得可观直接经济效益，做无照商贩占道经营便成为其首选的谋利方式。为了逃避各种费税，降低经营成本，谋取利润的最大化，他们多在街头就地设摊，占道为市、流动经营，给城管执法工作带来了相当大的难度。

    此外，城市管理人员工作不到位，依法行政观念和依法办事能力不够，为占道经营行为留下死角。某些城管队员行政执法力度不够，对占道经营的小商贩，仅仅是教育劝阻或暂扣违章物品以及低额度的处罚远远达不到违章者吸取教训，同时，城市管理存在“以罚代管”、“放水养鱼”等问题，从客观上怂恿了违章者继续占道。

 

    （三）占道经营行为的危害性

    一是蚕食道路，影响交通安全。近年来，尽管城市道路建设发展很快，但是仍然不能满足日益增多的机动车辆的需要。违章占道经营现象的出现不断蚕食城市道路，妨碍了城市道路的有效利用，给周边市民的出行带来极大不便，而且违章占道经营密集区也是交通事故频发区域。

    二是污染环境，影响居民生活。违章占道经营严重的地方，噪音严重超标，污物垃圾甚多，其排放的油烟、随地乱倒的污水、乱丢的白色垃圾对环境造成了污染，更有不雅的是食客在草坪、居民楼边随地大小便，臭气熏天，路人为之尴尬，居民为之愤慨。

    三是显失公平，影响市场秩序。由于无须铺面经营和逃避了税收等，违章占道经营的成本降低了，货品价格比较低廉，这给正当经营者造成很大冲击，破坏了公平竞争原则，违章占道经营所出售的商品大多是“三无”产品，假冒伪劣商品坑害消费者的案件屡见不鲜，尤其是出售的食品往往未经检疫，食品卫生状况令人担忧，对市民的身体健康极为不利。违章占道经营的商贩既无执照又无固定经营地点，任意定价，它的无序化势必破坏正常的经济秩序，影响经济社会健康发展。

    四是破坏市容，影响城市形象。随着城市建设步伐的不断加快，城市的基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。但是无处不在的违章占道经营使原本宽敞、整洁的街道广场拥挤不堪、肮脏不堪，使城市形象受到严重破坏。

    四、占道经营行为的管理对策

    第一、加强宣传工作，营造规范化氛围。提高全民守法意识，是减少占道经营的有效方式，城市占道经营的主要原因之一是宣传工作的广度和深度不够。因此，开展普法教育，提高公民的法律知识水平，增强法律意识、法制观念和守法自觉性，这是加大行政执法力度的基础工程。知法是守法、护法的基础，知法就是要通过各种途径广泛开展法律、法规宣传、抓好法律、法规的学习教育。近年来，余姚市城管局在执法过程中走上街头、进入摊点，以口头讲解说明、发放《城市管理指南》、开展城管百日宣传活动等形式宣传城市管理的法律法规，同时，通过借助《余姚日报》、《城管网》等新闻媒体，多种渠道、多种形式做深入报道，让广大的市民和经营业户明白规范文明城市的建设与管理需要每一个人的支持，人民城市人民建、人民城市人民管，只有举止文明、行为文明、经营文明、合法诚信，才会创造一个良好的生活环境和有序的经营环境。要让他们了解违章占道经营带来的一些不利影响和严重后果，同时也告诫市民，购买马路市场上的食品和物品质量难以得到保证，教育和引导广大市民自觉进市进店购物，从而达到遏制违章占道经营买方市场的目的。

    第二、坚持疏堵结合，以疏为主。管制和疏导相结合，是治理占道经营的有效手段，城管部门应着眼发展，科学规划，统筹安排，根据人居分布、经营规模、合理确定，修建与之相适应、相配套、能满足经营者需要的各类型、规范性经营场所。应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民小区的分布情况，由政府牵头协调有关部门选好场所兴建专业市场、临时疏导点，就近引导零散、无序的流动摊点进入社区入场入市，合法经营。按照“堵疏结合、标本兼治，主干道严禁、次干道严控、背街小巷规范，无证摊点和店外经营取缔”的原则，统一规划定位，统一经营设施，统一摊点设置，统一经营时间，统一垃圾存放清理，各经营户实行完全持证经营制度。此外，城管部门应落实定人、定岗、定时、定标准的“四定”制度，实行全方位、全天侯、错时无缝隙管理，这样才能标本兼治，抑止各类占道设摊和跨门经营行为的发生。

    第三，转变管理模式，实行社会化管理。城管执法部门应改变以前靠城管队伍单打的做法，坚持“人人参与、全面管理”的理念，实行城市管理“五进”工作（进社区、进商家、进家庭、进学校、进医院），宣传动员城市中千千万万群众参与，把城市管理工作变为城市居民的自觉行动，把城市管理延伸到每条街道、每个商家店铺、每个家庭，形成了人民城市大家共管的工作局面，通过引进物业公司管理城市市容的创新方式，协助城管进行城市管理工作，让企业参与到城市管理中来从而破解城管执法的困境，形成政府、企业、市民三方“多元共治”的局面，彻底扫清城市管理中的盲区，此外，通过组建了城管志愿者队伍、市容文明劝导员队伍，城管队员实行错时巡逻等方式，有效控制了占道经营行为，提高了城市管理工作质量和执法效果。

    第四，实行管理前置，推行商户准入许可制度。城市管理部门不仅有管理的职能，也有服务的职能。管理和服务是一体化的工作，两者不可分割，相辅相成，管理中有服务，服务中有管理。每个商户在驻地营业之前，必须接受城管部门开展的城市管理制度、法律法规学习，提前了解规范经营法规，签订门前“三包”，建立经营者的诚信档案，使法制教育与信用体系相配套，这也是治理占道经营的长远之策，避免经营者由于不了解城市法规而出现各类违章占道经营，从而从源头上遏止各类占道经营行为，受到经营者的欢迎和支持，此外，执法人员必须以人为本，善待百姓，端正执法态度，带着感情去处理和纠正占道违章行为。

    第五、加大文明行政处罚力度，遏制占道经营。

    占道经营乱摆乱卖，扰乱市容，妨碍交通，污染环境，是城市治理脏乱差中的难点问题。城市治理责任重、要求高、执法范围广。为了实现治理工作人性化，执法工作规范化，余姚市城管局坚持以人为本，强化市容市貌治理，不断加大对占道经营的综合整治力度，取缔了一批长时间扰民，严重影响交通的马路市场和流动摊点，对跨门营业的经营户不仅加大查处力度，同时通过人性化地教育劝说，以行政处罚的方式对违章经营户进行处理，在实践中，中队始终坚持做到“三理四心”（即纠正违章有理、宣传教育说理、执法尺度合理；调查核实细心、说服教育耐心、有情操作诚心、处理问题公心），并对违章当事人实行“一劝告、二教育、三警告、四处罚”的渐进处罚法，做到严格执法、公正执法与文明执法、有情操作有机结合，真正做到管律并举，避免出现一些暴力抗法等事件的产生，有效地遏止了各类占道经营行为。

    第六、提高执法队伍素质，树立良好形象。要加强对城管执法人员的政治思想教育，引导牢固树立执法为民的宗旨意识，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，树立亲民、利民、爱民的新形象，严格处理各类占道经营行为。同时要加大监督力度，大力推行政务公开制度，主动将城管执法的具体职责、执法依据、执法范围、执法程序、监督电话、投诉信箱和城管人员的工作纪律、行为规范以及服务承诺的具体内容等采取多种形式向社会公开，自觉接受社会各界和广大市民的监督。

    六、结  语

    综上所述，只有充分认识违章占道经营的社会危害性，认真分析其存在的原因，积极研究探索有效的措施，充分发挥城管执法机关的职能作用，并与规划、建设、市政、工商等部门密切配合，协调一致，齐抓共管，才能真正解决违章占道经营这一困扰城市管理工作多年的难点问题。