浅谈《城乡规划法》第六十八条(修正稿）

                           陈晓钢                

    一直以来，如何加大对违法建设的整治力度始终是困扰各地房地产市场合理而又有序发展的难点和重点问题，也是各地城管执法部门工作的重心。为了有效遏制违法建设，新的《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这一规定以立法的形式明确授权县级以上地方人民政府在一定条件下可以责成有关部门对违法建设行为采取查封现场、强制拆除等行政强制措施。

   这一规定有如下几方面的积极意义：1、执法部门对一些当事人拒不配合的违法建设可以采取的强制手段更多、处理余地大；2、法律赋予政府强制拆除权后，受政府“责成”的“相关部门”自《责令停止违法建设通知书》或《限期拆除决定书》生效后，行政相对人未自觉履行法律文书规定的义务的，即可采取强制执行措施。这样从立案查处到强制拆除违章建筑的时间将大大缩短，对地方建设和经济发展将起到非常积极的作用。但在实践中如何实施本法条所规定的内容、如何具体操作尚有不少问题需要明确：

    1、“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”中的县级以上政府如何“责成”？是一案一“责成”还是以文件的形式概括“责成”？

    2、“有关部门”具体是那个部门？

    3、省、市、县区级人民政府哪一级“责成”对下步工作有利？

    4、行政执法部门不同于司法机关，无权对拒不配合、甚至暴力抗法的当事人进行人身控制和处罚。那么行政执法部门在采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施时如何能得到切实的执法保障？

    以上这些执法过程中的突出问题，如果在法律操作层面上没能加以解决，那必然造成我们城管执法工作的“师出无名”，执法主体资格的缺位，执法效果的重大缺憾。

   1991年6月，福建省第七届人大常委会第二十一次会议通过的〈〈福建省实施〈城市规划法〉办法〉〉第六十三条规定， 违法建设的单位或者个人接到县级以上城市规划行政主管部门停止建设通知书或者处罚决定后，继续进行违法建设的，由城建监察队伍予以查封，直至拆除继续违法建设部分。

   该法条以立法授权的方式，明确规定城建监察队伍（城管执法部门）可以在 违法建设的单位或者个人接到县级以上城市规划行政主管部门停止建设通知书或者处罚决定后，对违法建设采用查封现场、强制拆除的行政强制措施。这对我们城管执法部门具体执法实践确实起到普遍的法律指导意义，有效地避免了行政执法纠纷，给行政相对人最有力的法律依据，对打击日益猖獗的违法建设起到很好的法律保障。虽然随着新的〈〈城乡规划法〉〉的颁布实施，〈福建省实施〈城市规划法〉办法〉〉第六十三条也不得不失去法律效力，但是该法条的借鉴意义，以及对我们城管执法部门打击违法建设的指导意义，是不容忽视的。可以看的出来，新的《城乡规划法》第六十八条规定正是有效的借鉴了〈福建省实施〈城市规划法〉办法〉〉第六十三条的合理部分，它把查封施工现场、强制拆除的法律主体确定为县级以上地方人民政府，并由县级以上地方人民政府在一定条件下决定有关部门具体操作。也就是说查封施工现场、强制拆除的执行主体是由县级以上地方人民政府决定的“有关部门”。须明确的是，在城乡规划执法实践中，“有关部门”主要还是指城管执法部门。

    2008年5月22日，莆田市政府以莆政宗﹝2008﹞84号文件形式批复授予市执法局城建监察支队在城市规划区（不含湄洲岛）查处违法建设时直接执行《城乡规划法》第六十八条有关操作程序做出规定：

   一是城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，由市城建监察支队直接采取查封施工现场、强制拆除等措施，各辖区人民政府、公安等单位予以配合。

   二是城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，由市城建监察支队依法组织强制拆除，各辖区人民政府、公安等部门予以配合。

     从莆田市政府莆政宗﹝2008﹞84号的文件，我们可以明确看到了以上四个操作问题的具体解决方案，但是这毕竟还是一个地方政府指导性文件，在实际工作过程中还是缺乏普遍的法律指导意义。笔者认为，公共权力的操作必须在法律的明确而又严格的限定之下，只有这样才符合宪法确立的依法治国精神。查封施工现场、强制拆除等行政强制措施虽然以《城乡规划法》第六十八条明确规定授权县级以上地方人民政府在一定条件下可以责成有关部门行使，但是这样规定还是存在一定的法律缺憾，致使我们城管执法部门在查处违法建设过程中缺乏明确的法律依据，不利于我们城乡规划执法人员对行政相对人说服教育工作，很容易造成行政执法部门与违法建设相对人的对立和法律纠纷，更加大了打击违法建设的难度。

   依据我国《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。为此，笔者建议国务院或省级地方人大能根据《城乡规划法》抓紧研讨、出台相关的实施细则，以法规的形式明确规定建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成我们城管执法部门具体操作该项行政强制措施，以便《城乡规划法》顺利实施，突破法律层面上的瓶颈，达到有效地打击违法建设的立法初衷。

    本文只是笔者一些粗浅的法律认识，希望各地城管同仁们能给予指正。愿我们城管执法事业蒸蒸日上！

                           作者单位： 福建省龙岩市城建监察支队