● 山东省潍坊市城管执法局 宗加荣

    2007年10月，山东省潍坊市党委机关刊物《潍坊通讯》刊载了由潍坊市城市管理行政执法局董胜勇局长撰写的《管理与执法的分离是解决城管执法问题的根本途径》一文，随后，《上海市容》、深圳特区《城市管理》等杂志也纷纷发表了这篇文章。细细研读该文，其主要创新思维是，界定出了城管的职能是行使行政处罚权，而不是行使管理权，同时，也找到了行使管理权的最佳方式：市容秩序管理实施市场化运作。该文把城管从社会舆论的风口浪尖上拉了出来，从而为彻底扭转了城管“野蛮”执法的不文明形象发挥了重要作用。该思想在形成的同时，潍坊市城管执法局寒亭区分局、奎文区分局也分别在两个马路市场进行了试点改革。从当前来看，这项改革在这两个区都分别取得了成功，现正在逐步推广开来。为此，笔者到这两个区进行了采访探秘，其中发生的故事引人深思。

 “老鼠”不再害怕“猫”

    在每一座城市，对流动商贩的管理都成为了一个老大难问题，城市的管理者为了创建和维护整洁优美、文明有序的城市环境，每天都在重复着同样的工作，城管撵商贩“无意识”地成为了城市里一道“靓丽的风景线”，俗话说“猫捉老鼠”游戏。2007年9月，在潍坊市寒亭区老烟潍路马路市场，当你再次到该马路市场时，就会发现，这道“靓丽的风景线”消失了，在此“猫”再也不捉“老鼠”了。

    原来在2007年9月，董胜勇局长把《管理与执法的分离是解决城管执法问题的根本途径》这篇文章介绍给寒亭区陈平区长时，陈区长被该文的观点深深打动了，同时，董胜勇局长对“市容秩序管理实施市场化运作”进行了系统的阐述，更加坚定了陈区长进行试点改革的决心。于是，便出现了潍坊市寒亭区城管执法分局和潍坊市大通物业管理有限公司签订《老烟潍路占道经营责任书》的一幕。

    这份责任书明确指出，由大通物业管理有限公司对该马路占道经营实施管理，并规定了该市场开闭市的时间、需要缴纳的占道经营费用、市场的保洁等具体细节，城管执法局只负责具体的监督检查，发现有影响交通和超出规划界线经营的，根据协议对大通物业管理有限公司进行处罚。该协议的签订把城管执法队员从马路市场的繁杂管理中撤了出来，而具体的管理交给了物业公司，该物业公司派三名管理人员在此负责，在此摆摊经营的商贩只和物业管理员打交道，再也不用和城管队员玩“猫”捉“老鼠”游戏了。于是便出现了这样一个“笑话”：2007年9月26日早晨，一位卖蔬菜的农民见到穿制服的城管队员，收起蔬菜就准备跑，引起旁边几位卖蔬菜水果农民的哄堂大笑。

城管执法部门判“官司”

    大家知道，城管部门同公安、法院、检察院等部门一样，都是一个执法单位。而在日常工作中，广大市民看到的城管绝大多数是在履行管理职能，现在由物业公司对马路市场实施占道经营管理，把城市的管理权交给了社会，政府的职能只保留了行政执法权，也就是说，真正实行了管罚分离、管理前置、执法后移。城管第一次实现了从“运动员”到“裁判员”的转变，在潍坊市城管执法局寒亭区分局就受理了这样一起“官司”。

    2007年11月份，一位卖水果的商贩把一位姓刘的物业管理员告到了寒亭区执法分局，该局随即受理了这起“官司”。原来，该物业管理员见这位卖水果的商贩地段生意红火，于是在第二天，便把该地段让给了自己的一位远房亲戚卖水果，而他却从中威胁原来卖水果的商贩说，“不离开这个摊位，你以后就不别想在这里卖水果了”。执法人员在证实了双方的说法后，又到该马路市场进行了充分调查，最后找来了物业公司经理并作出了“判决”：由于该物业公司疏于对员工管理，导致纠纷出现，影响了安全稳定，按照和物业公司签订的协议规定，罚款200元。随后，该物业公司召开员工大会，该物业管理员在大会上作了深刻检查，并同时罚款500元，此“官司”随后在老烟潍路市场传播开来。

    这起“官司”充分说明，马路摊点实行市场化运作后，城管部门从一线退居二线，起到了裁判作用，避免了跟相对人的直接冲突，跟商贩之间建立了一个缓冲带，减少了社会矛盾，城管的形象带来了明显的好转，老百姓也知道“有事找城管了”。与此同时，城管执法部门更应加强对物业公司的管理和指导，规范其管理权限，坚持经常性的监督检查显得尤其重要。

商贩有了自已的“家”

    本着以人为本、便民利民，疏堵结合、以疏为主，合理布局、适当集中的原则，潍坊市城管执法局奎文区分局在吸收和借鉴寒亭区执法分局试行“马路摊点市场化运作”成功的基础上，2008年初，在所辖社区新华乙巷进行了试点。这次试点的一大收获是，马路商贩有了自己的“家”：潍坊市第一家摊点群自治协会成立了。

    2008年2月29日上午，在潍坊市奎文区城管执法分局四楼会议室，由该局第一次牵头召开的摊点群自治协会和潍坊春风物业公司座谈交流会在这里如期举行。交流会上，摊点群代表纷纷发表了自己的意见。一位姓王的代表说，以前我们在马路旁边摆蔬菜卖，心里都时刻提防着城管人员，现在我们摆摊儿合法化了，打心底里踏实多了，物业公司的管理员整天和我们在一起，有空时还帮着我们装卸货，天气不好时还帮着我们收摊，我们这些下岗工人感觉到好像又“上岗”了。一位卖水产品的代表说，我们卖水产品的地方下水道经常堵塞，主要原因是下水道口没有过滤网，希望物业公司帮助解决我们这个困难……，奎文区执法分局负责人见摊点群代表们如此积极踊跃发言，兴奋地说，“这次交流会开得很好很成功，执法局和物业公司应该在新华乙巷马路市场显著位置分别设立意见箱，大家有什么意见和建议向我们局或物业公司反映问题就方便多了。按照我们的要求，每月要召开一次由摊点经营户代表参加的对话会，每季度召开由重点经营户参加的恳谈会，充分听取摊点经营户的意见”。

    在奎文区新华乙巷马路市场显著位置，笔者看到城管信箱和物业公司信箱赫然在列，一位经营业户正把一封信投了进去。在水产区，笔者了解到，重新垒好加了过滤网的下水道再也没有出现堵塞现象了。

    在采访结束时，奎文城管执法分局负责人告诉笔者，现在奎文区马路市场已全部调查结束，共有36处，我们和各街道部门正在研究制定参加竞标的公司资质标准，一旦条件成熟，我们将在全社会公开召标。另外笔者又了解到，潍坊市高新区、潍城区、青州市等县市区正在或即将进行“市容秩序管理市场化运作”试点改革，深圳特区宝安区也已经进行了试点，现正在总结经验待进一步推广，由一篇文章引起的轰动效应已经起了连锁反应。

    笔者感言：城管摆正了自己的位置，确立了工作的新思路，进行大胆的探索创新，这种思想值得提倡。不管这次偿试是否成功，相信，通过城管人的不懈努力，找到破解城管执法难的最佳方案指日可待。

    附：《管理与执法的分离是解决城管执法问题的根本途径》一文。

 

管理与执法的分离是解决城管执法问题

的  根  本  途  径

 

山东省潍坊市城市管理行政执法局局长 董胜勇

 

    管理是指为了达到某一共同目标在组织内进行的有意识、有组织的指挥、协调和创新活动，管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能；城市管理是指城市政府对城市运转、发展和各种活动所进行的控制、调节行为。控制的手段很多，控制不一定是处罚。执法是对违法行为的处罚。因此，执法和管理不是一个概念。

    按照国务院法制办的复函，城市管理行政执法局的主要职责是行使城市规划管理、绿化管理、市容管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理、环境保护管理等7个方面的行政处罚权。也就是说城市管理行政执法局的主要职责是行使与城市管理有关的行政处罚权，与管理有关的处罚是执法而不是管理，因此城管执法局是执法局而不是管理局。

    目前城管执法的误区是，认为城市管理行政执法局的主要职责是以执法来实现管理。城管撵商贩，其实首先应该是一个管理的过程，也就是要有人告诉商贩，这里不能摆摊，或者这里按什么规范摆摊，收商贩的摊子、车子应该是执法的过程，现在呢，我们见商贩一般就是收摊子、车子，没有管理，只有执法，也就是以罚代管。有时，教育也是管理的一部分，从小到大，一直接受着社会的教育，逐渐知道该干什么，不该干什么，这其实是社会对人的管理过程。人犯了法，社会对其惩处，是管理无效时的补救手段，惩罚犯罪的目的是预防犯罪，而不是惩罚是为了惩罚。同样，引申至城市管理，城管执法是对城市管理的补救措施，管理在先，执法在后，否则颇有不教而姝之嫌。也就是说，执法是实现城市管理的手段，但不是唯一手段，而应该是管理无效后的手段。

    现在，为什么城管成为舆论关注甚或谴责的焦点对象？我认为关键是站位不对。当我们以罚代管时，我们就站在了跟老百姓对抗的第一线。也就是说，处于了公私博弈中的一方，我们的政府是代表人民利益的政府，城管是政府的部门，也就是说代表着人民利益在跟部分人民进行利益的博弈，实质应该是人民对人民的博弈。那么为什么我们的人民不买帐呢？在谴责我们城管呢？一是他们没有认为我们代表的是绝大多数人民的利益，而把我们当成了强势集团；二是他们具有同情弱者的心理；三是我们在执法过程中确有不文明执法的现象存在。公安也是执法部门，他们抓犯人时为什么老百姓不谴责呢？因为犯人侵犯的是普通的老百姓，往往犯人是强者，百姓是弱者，公安是在强者侵犯弱者后的裁判员。不光是公安，法院、检察院等几乎所有的执法部门，在利益博弈双方的冲突中都起的是裁判的作用，是裁判员，而不是运动员。只有我们城管执法人员，站在一线，代表政府跟一部分老百姓博弈，作为博弈的一方，是运动员而不是裁判员。这样，我们是矛盾的一方，而不是解决矛盾的裁判，正是由于这种站位，所以城管成为博弈的另一方及同情者谴责的对象，继而成为舆论的焦点。

    那么城管执法能不能学习其他执法部门，成为裁判员而不是运动员呢？站位能不能靠后呢？关键在于从理念上认同管理与执法的分离。管理是可以市场化的，执法动用的是国家机器，具有严肃性和权威性，而且越是上级执法部门，就应该越有权威，可以动用的权利资源越多。在管理和执法的关系上，我认为应该是管而不理则法，执法靠后，管理在前，执法是实现管理的最后手段，而不是第一手段，我们不应该不管而法，以罚代管。譬如一个停车场的管理，我们不是把交警派到每个停车场，而是交由一个单位来管理，几乎没有必须交警出面才管好停车场的现象，为什么呢？因为大家都认同管理停车场的单位是产权单位或代理产权单位，有自己的利益，到这里来停车呢，就应该服从管理。路边的停车，有的只有一个下岗的老太太在管理，也没见多少不交管理费、不服从管理的。实际上，市容秩序的管理也是同样的道理，完全可以比照交警对车辆的管理。我们可以把早市、夜市、无设施摊点群等的管理交由市场化运作中标的企业，给他收费的标准和管理的标准，停车场可以收费，早市、夜市的管理为什么就不能收费呢？这样我们可以对早市、夜市实行规范化管理，而不是一味取缔。路边的店外经营，也可以比照马路停车的规范管理。在管理无效的情况下、管理没有触及的地方，再进行执法，不是更好吗？

    实际上，一个城市没有太多的地方绝对不能摆摊，只要规范管理，政府和市民是可以认同的。目前，为了贯彻以疏为主的方针，各地都相继设立了多处合法的摆摊设点的地方，但也不能忽视这样一个问题，那就是我们设立的许多市场，多处于偏僻地方，人气不旺，市民和摊贩都不愿意去，也就是说尽管疏了，但没导出去。而人气旺的地方呢，多处于繁华的中心地带，为了市容秩序的需要，又不能允许摆摊设点。解决这一矛盾，就要解放思想，敢于在繁华地段允许摆摊设点，关键是要规范管理，而且要市场化运做。当然，现在各地没有城市管理公司，但有需求就会有供应。原来我们也没有保洁公司，现在不是遍地都是了吗？同样的道理，如果我们敢于突破，或许将来也会有众多的城市管理公司。城管执法局可以作为他们的主管部门，同时代表市政府行使业主的权利。

    当然，或许有人会问：管理费用哪里来？我们可以参照停车场的管理，适时对进入者收费，同时经济发达的城市，政府承担也不是不可以的，我们在建设城市的过程中花费了多少？每年几个亿、几十个亿的投入，管理呢？一个中型的城市每年几千万足够。

    这样，我们可以根据市民和商贩的需要设立众多的规范管理的摆摊的小市场，既繁荣了城市，又方便了商贩和市民。同时城管执法可以退后一步，把主要精力用在绝对禁止的区域，用在对不服从管理的对象的处罚上。这样也会缓和城管和市民的矛盾，从根本上解决目前城管存在的问题。

    实现这个目标，一是敢于理念上创新，管理与执法分离，先管再法；二是以疏为主，开辟疏导的途径；三是管理方式上敢于市场化运作，如此可望带来城管执法的一场革命。