树立亲民执法理念，营造和谐城管氛围

---漳州市以“四创四得”的方式塑造城管卫士形象

福建省漳州市城市管理行政执法局

   （2008年8月20日）

    漳州是福建省最南端的一个地级市，介于厦门和汕头两个经济特区之间，与台湾隔海相望。全市现辖八县二区一市，土地面积1.26万平方公里，户籍人口470万，市区建成面积43平方公里，常住人口42万。漳州农业与生态得天独厚，是全国的水果之乡、花卉之都、水产基地。近年来，我市先后荣获“中国优秀旅游城市”、全国创建精神文明工作先进城市、国家园林城市、首届省级文明城市等称号。目前已进入国家卫生城市技术评估关键阶段。

    城管执法工作多处于社会矛盾的风口浪尖，多少群众关注的热点、难点问题都与城管工作相关联。自2006年10月成立城管执法局之后，我们紧紧围绕市委、市政府关于做强做大中心城市和创建全国卫生城市的目标，从漳州实际出发，秉承“依法·亲民·和谐·文明”和中国城市网罗亚蒙总编关于“和谐城管”理念，把“和谐城管”贯穿城市管理、行政执法全过程，以“四创四得”的方式，认真落实科学发展观，坚持以人为本，严格依法行政，实施精细化管理，推行人性化执法，探索出一条亲民和谐城管新路子，为福建省委、省政府实施的海峡西岸建设战略，为“海西建设、漳州先行”营造良好的城市竞争环境。2007年市执法局被市委、市政府授予精神文明单位和平安建设先进单位；城管执法指挥中心还被漳州市精神文明建设指导委员会授予“星级示范窗口”、团省委授予“省级青年文明号”称号。

    一、  创新宣传教育手段，让城管执法得到民众理解

    实行相对集中处罚权是一种全新的行政执法模式，涉及面广，与民众的切身利益息息相关，为使城管行政执法深入人心，提高民众和社会各界的知晓度，我们在加强宣传教育上下功夫：一是发挥公共媒介宣传主导作用。我们一方面在市区主要道路、重要窗口设立十几处醒目的户外公益广告向社会宣传我局的工作职责、执法范围；另一方面，通过漳州电视台、《闽南日报》等主要媒体对我们组织的制止违法抢建、规范户外广告和整治市容市貌等专项整治进行跟踪和报道，以新闻媒体多角度、全方位的报道来扩大城管队伍的影响。局成立以来，共在《闽南日报》和漳州电视台等新闻媒体刊播123篇（次）的新闻报道；在全国性《城建监察》、《城市管理》刊发3篇为民排忧解难文章，在《特区城市管理》发表《城管执法突发事件透视》调研文章，刊发的信息和调研文章在漳州市直机关单位和全省城管队伍位居首位。二是发挥与群众零距离交流的桥梁作用。我们以新的城市管理法律、法规颁布、实施为契机，加大宣传力度，举办“树立亲民理念，构建和谐城管”为主题的“城管之夜”春节联欢晚会、城管法律法规知识竞赛，来自市直机关干部群众500多人参加，在丰富多彩的文体活动中零距离进行互动交流；建立城管执法网站，公开机构设置、工作职能、执法依据、办案程序和处罚标准及相关文件等向社会公开，实行网上交流；我们局领导及各科室的负责人每年都参加了市广播电台政风行风建设热线栏目活动，在直播节目中接受了市民的热线咨询，向群众答疑解难，开展上街宣传，在繁华路段设立法律咨询站，深入到管辖区域内的30多个镇村召开不同规模的群众宣传大会，拉近了城管执法与民众的距离。局成立以来，共发放《中华人民共和国城乡规划法》、《城市生活垃圾管理办法》等宣传材料3万多份、宣传广告布条300多条、印发《漳州市区户外广告和标志设置管理办法》500册单行本分发市直有关部门和广告公司，增强城市管理法律（规）宣传的覆盖面。三是发挥政府通告的行政引导作用。为加大城管执法力度，扩大专项整治的影响，我们先后与芗城区政府、龙海市政府和市国土资源局、市规划局联合发出关于开展非法占地、违法建设、商业批发、农贸市场、户外广告和店牌店招清理等专项整治的通告，达到整治前先安民告示，整治后提高市民意识的效果。通过加大宣传力度，营造浓厚氛围，使城管的“文明执法、亲民执法”理念和城管的法律法规深入人心，群众的城管意识增强了，城管的执法环境得到改善，城管的法规制度得到执行，城管的执法方式得到理解，执法活动得到拥护支持，

    二、创新城管治理方法，让执法效果得到民众信赖

    我们以创建国家卫生城市为载体，以构建宜居城市为目标，针对市区城管现状和市民反映较大的热点、难点问题，采取“延伸管理，专项整治，严格执法，强化督查，疏堵结合”等有力措施，打造“净、畅、宁、美、矩”五大城市亮点：

    1、营造一个“净”字，开展市容环境大整治。为美化、净化城市环境，提升城市的竞争力，我局采取有效措施，建立和完善城市洁净运行机制，确保市区主要道路和“城中村”环境干净、整洁、明亮。一是建立保洁责任制。市区上千名环卫工人按照“三清”、“五定”清扫制度，坚持一天两清扫，从早上七点至晚上十一点全方位保洁。通过广泛开展袋装垃圾、入户收垃圾等“垃圾不落地”的群众性治脏活动，清扫保洁力度不断提高，市区主干道，暴露垃圾已经基本绝迹，环境卫生整治重点逐步转向小街小巷和住宅小区；二是城乡结合部保洁市场化运作。近年来，经过市、区两级城管执法坚持不懈的努力，我市市区及重点城区街道的市容市貌取得明显改善，群众享受卫生城市的成果。但是市区主干道保洁规范后，穿越城乡结合部的国道、省道保洁，分别由公路、交通、镇村等多部门负责道路保洁问题经常出现互相推诿、扯皮现象，影响创卫工作的开展。为此，我们通过现场调研，并提请市政府同意，实行市场化运作，延伸管理，由我局公开对外承包，将多把扫帚合并为一把，有效地解决多头管理、职责不分、互相推诿扯皮现象，城乡结合部卫生死角得到有效整治，效果良好。三是强化城中村督导。城中村整治工作是我市创卫工作的重点，也是长期处于“整治——回潮——再整治——再回潮”的难点。我们按照创建卫生城市所承担的任务，进一步加强组织领导，加大人力、物力、财力投入，坚持每周对48个“城中村”创卫进行两次督查，采取“拆、清、建、挂、管”多管齐下，及时督促各城中村落实整改措施，并把督查记录和排名表反馈至市创卫督查效能办和两区创卫办，切实解决村容村貌差、卫生死角多、村容村貌标准低、整治资金不足和管理时好时坏问题。这样，既给镇村施加压力，又促进他们抓好环境卫生工作，提升了城中村管理水平。四是联手治理建筑垃圾。我们与市环卫渣土办联手，坚持“一手抓治理、一手抓巩固”两手齐抓，从源头上控制建筑垃圾问题，开展建筑材料、垃圾运输车辆“滴、撒、漏”专项整治，防止对路面的污染，确保道路整洁。五是开展“治癣整污”专项行动。我们重点强化对部分餐饮服务业、路边洗车点存在违规经营所造成的油烟污染、污水外溢、乱倒生活垃圾等现象的查纠，有力打击乱涂写、乱张贴、乱刻画者等“城市牛皮癣”的行为。我们在全国率先实行治“癣”市场化运作，取得显著成效，得到各级领导的肯定和全国各地兄弟单位的好评。局成立以来共整治占道经营、油烟污染、污染路面等市容违章13792 起，营造了整洁、明亮、舒心的市容环境。

    2、围绕一个“畅”字，全面实施畅通工程。市区停车难，交通拥堵已经成为城市发展的一大瓶颈。也是人大、政协关注的焦点。为确保道路畅通，我们采取四大举措来缓解市区交通拥挤的问题：一是调研献策，集中整治严管理。我们通过对市区机动车辆、人口密度、交通运营情况的调查，召开多次座谈会，围绕停车场规划建设、减少两轮摩托车、人力三轮车、增加公交线路、打击非法运营以及职能部门的分工等问题深入到有关部门进行调研，认真研究治理对策，拟定《关于解决市区交通拥堵问题的实施意见》上报给市政府，在政府常务会专题研究并以文件形式下发；成立城管办，负责牵头组织交通、公安等20多个单位联合开展为期三个月的集中整治，以市区机动车辆乱停乱放和车行占用停车位经营整治为重点，以市区主、次干道为突破口，展开了市区违章停车大整治，严厉打击“摩的”、人力三轮车非法运营，还对擅自设置在城市道路两侧的太阳伞、休闲桌椅、售货亭、遮阳篷布、招贴栏等依法予以取缔。二是堵疏结合，还公共停车位于民。我们一方面通过对市区主要道路人行道停放车辆的情况进行调查摸底，科学合理地规划设置人行道车辆停放点，对市区主干道机动车停放位的标志线重新规划，确保车辆停放整齐规范。另一方面，针对商家占用公共停车位停放员工摩托车、自行车、出售汽车、摩托车等问题，要求新华都、中闽百汇两大商场员工的车辆全部停放到各自地下停车场，不得占用大楼外的公共停车场，使地下停车场的功能得到充分发挥。三是开展车辆乱停放专项整治。我们以市区主、次干道为突破口，兼顾一般道路规范沿街车辆停放的管理，采取教育与处罚相结合的方法，对车辆乱停放进行纠查。对劝导不听的违章者予以警告、罚款直至强行拖离，对逾期拒不接受处理的车辆送交警备案，在网上公布违章记录。局成立以来共整治交通违章1897起，清理障碍324处，打造有序交通，保证市区交通顺畅，让人们出行愈加方便。

    3、突出一个“宁”字，营造良好的人居环境。我们把影响人民群众正常工作、生活的扰民问题作为切入点，加强对建筑施工企业和饮食娱乐业产生噪声的管理，一是加强对娱乐场所噪声的整治。针对夜间娱乐场所噪声的高峰时段，采取错时上班，重点治理措施，并将治理突破口放在民众投诉较多的世纪广场、新华西、延安路等中心路段上，还从源头上做好把控工作，对各娱乐场所逐家进行了经营情况的登记，力求标本兼治，进一步强化治理成果。二是强化对工地噪音的管理。我们采取日间巡查和夜间整治相结合的治理模式在主要施工工地蹲点设岗，严控未经环保审批的工地进行夜间打桩，灌倒水泥等噪声扰民行为的发生，发现一起坚决查处一起。三是全力保障考生有一个宁静的空间。在中、高考前夕，我们加大巡查力度，坚决制止利用高音喇叭进行商品促销和沿街叫买，超音贝经营酒吧、歌舞厅；不按规定要求超时间、超范围进行夜间施工的违章行为。中、高考期间，禁止建设工地一切施工，加强对娱乐场所劝导，24小时接受民众投诉，第一时间赶到现场制止。局成立以来共整治噪声扰民2709起；给考生一个宁静的空间，舒心的学习环境，全身心投入高考。

    4、立足一个“美”字，规范户外广告和标志的设置。大型户外广告既是企业扩大宣传的有效载体，也是一个城市展示形象的亮点工程。为进一步美化城市形象，提升城市品味，解决市区招牌广告多、乱、杂等突出问题，我们采取强有力措施进行规范整治。一是建立和完善户外广告管理机制。为解决历史遗留问题，我们花费较多精力拟定起草了《漳州市市区户外广告和标志管理办法》征求意见稿，报送市政府相关部门审定批准，并于2008年5月1日起正式施行，为户外广告招牌管理提供法律依据，解决过去户外广告设置无法可依的被动局面。还由市城管办牵头，策划并组织了漳州市首届户外广告设置设计征集评选活动，评选出一批优秀设计方案。并为推进户外设置权市场化配置做了前期准备工作。二是整合流程、提高办事效率。我们今年1月10日正式进驻市行政服务中心开展户外广告审批工作后，加强与工商、园林、路政等部门沟通与协调，缩短审批时限，使原先需要经过多个部门、多道关卡的审批流程得以优化整合，户外广告设置审批时限由法定的20工作日压缩至15工作日和5工作日，实现了服务效率最大化。三是规范户外广告招牌的设置。我们按照“减量、规范、美化”的整治方案，从清理、规范大型户外广告入手，制定《市区招牌广告规范标准》，对市区主要道路沿街广告、门店招牌、牌匾规范设置，规范市区户外广告，从源头上控制和引导广告招牌规范设置；采取地毯式排查方式，对全市门店招牌、牌匾广告进行全面整顿，强制拆除影响市容市貌的不规范设置的户外广告和招牌，同时在繁华区域和重点路段推广霓虹灯、电脑喷绘广告，实行亮化管理，提高档次，使这些户外广告和招牌成为点缀城市美丽街景，成为漳州一道亮丽的风景线。四是营造氛围、服务发展。每逢传统节日和“4.9”漳台贸洽会、“11.18”海峡两岸花博会等重大活动，我们都按照市区两级党委、政府的总体要求，及时组织召开市区主要广告公司负责人座谈会，要求他们参与氛围的布置。如今年春节，以中国传统灯饰红灯笼和鞭炮为主题，融合漳州特有地方文化元素的大鼓凉伞及生肖鼠造型，采用点、线结合方式，分别在市区主要街道叉路口的高杆灯等15条街道40多个点布置造型各异的灯笼串、树挂、高杆灯等，让漳州市民在浓浓的节日氛围中欢度春节。局成立以来共发放专项整治《通告》两万多份，整改通知单6130多份，强制拆除户外广告和店招牌、灯箱、拱门等5231处，使市容街景更加持久的美化、亮化。

    5、构建一个“矩”字，切实遏制违法建设。城市违法建设一直以来是城市“顽疾”。我们以服务市委、市政府中心工作为重点，采取五项措施：一是全力推进违法建设集中整治工作。以集中整治为突破口，保持高压态势，严格执法，对于那些有令不行、有禁不止，顶风抢建的对象，组织力量，攻坚克难，集中警力对违章建筑实施强制拆除，做到“违建不止、制违不停”，切实遏制违法建设。二是全面对规划管理进行督查。我局采取每月以督查科为主，抽调局办公室、法制科和直属执法大队参与的规划管理专项督查，实行交叉检查的方式，对各大队、中队的处理违建情况、投诉件（信访件）办理、案件质量进行全面的检查、复查、核查，还对重要节假日可能抢建的违章户进行摸底排查，有针对性地跟踪巡查违法建设的监控，一旦发现苗头坚决予以制止。三是全方位创建“零违建”目标。我们在全面遏制违法建设基础上，选择管理基础较好的芗城区，要求承担该辖区管理的责任的二大队，先行一步，做出榜样，在各中队开展创建 “零抢建”村活动之后，从上报情况看，各单位注意加强与街道办事处、镇村的联系和沟通，以高度负责的态度，严管理、勤巡查，敢动真格，管理辖区自然村实现零违建的数量较多，带好头，树起标杆。四是全身心贴近群众。在规划监察巡查过程中，碰到无房或因子女长大婚嫁住房确实困难户，只要服从管理，不顶风抢建，我们并不一律拆除，而是告诉其申请渠道，逐步解决群众的切身问题。据统计，局成立以来共为100多户群众解决了实际住房困难。五是全过程服务地方重点工程建设。我们结合当地党委政府旧城改造和重点工程项目进行跟踪监控。对旧城区开发和重点项目多易发突击抢建的房屋，及时配合当地党委政府进行制止劝阻直至强制拆除；对新区道路拓通工程、重大项目开发等协助做好房屋拆迁、土地征用工作，采取有力措施强行拆除前期抢建违法建筑，确保施工前无违法抢建行为的发生。局成立以来共出动了2.5万多人次，强制拆除违法建筑、搭盖2541起，拆除面积约23.4万平方米，为旧城改造挽回经济损失上亿元。

    三、创新队伍管理机制，让城管执法得到民众尊敬

    落实科学发展观，构建和谐社会是时代的主题，为塑造城管执法队伍的良好形象，我们从队伍的教育管理入手，采取有效措施，促进城市管理走向规范化、法制化。

    1、以活动塑形象。城管特性决定其日常执法经常要遇到管理对象的谩骂、纠缠、围攻，甚至殴打。因此，加强执法人员的行为修养，树立良好的执法形象，成为构建和谐执法环境的一个重要因素。我们一方面通过开展“严格管理与文明执法大讨论”、撰写“有效履职、争创一流”工作感言、“争当优秀城管队员，争创一流工作业绩”征文比赛、开展“六比六看”竞赛、举办“树立亲民理念，构建和谐城管”文艺晚会等活动，教育执法人员增强文明执法的意识，要求对管理相对人做到热情主动，行为礼貌得体。另一方面，讲究执法艺术，制定执法应急预案、防止暴力抗法等措施，注重强化执法人员的言行自控能力建设，遇到执法矛盾时，能够做到具体分析、冷静处理，宽容待之，忍辱负重，对一些管理对象的不当行为或无礼行径，强调忍耐、忍让、忍受，平和以待，时刻注意树立良好的执法形象。

    2、用示范来带动。榜样的力量是无穷的，为提高民众自觉遵守城市管理法律（规）的自觉性，构筑市容环境新亮点，我们开展了以胜利路、南昌路两条示范街的创建活动，高标准制定了《打造精品示范街管理规范》。在执法方式上采取“摸底---排查---整治”工作方式，对示范街两侧店家及外侧墙体可视范围内的各类广告乱张贴进行清理清除；采取疏堵结合的办法，将早餐工程供应点、流动商贩进行疏理，在两路相应位置划定临时摊点摆放处，按照“六定”标准，统一进入到市场和社区指定地点定时定点买卖规范经营，进一步提升了精细化管理水平，为示范街的推广夯实基础。

    3、建机制促管理。开展相对集中处罚权工作，上无条条挂靠，下无规章可套。我们围绕精细化、网格式管理，在学习中探索，在实践中完善，创新执法机制，建立了分级管理、岗位“五定”的“层级式”管理机制；健全了区、镇、街和职能部门协同作战的协调配合机制；形成了工、青、妇、夕阳红共同督导的社会团体参与机制、完善了横向到边、纵向到底的市容监管纵横联动机制，使每个执法人员心中有目标，身上有重担，管理有责任；使各职能部门和社会各界积极参与，形成人民城市人民管，管好城市为人民的良好社会氛围。

    4、按程序显公正。为确保城管依法行政，我们严格按照《行政处罚法》规定的步骤、顺序、方式、时间 等实施处罚，尤其是今年下半年拟出台的城市管理行政执法程序规定、行政执法过错责任追究、行政处罚自由裁量权公开、案件集体讨论、处罚说明理由等制度。通过推行执法办案公示制度，把行政处罚的依据、标准及办案程序向社会公示，做到程序合法，环节公开，使群众充分享有知情权，增强执法透明度，体现城管执法公正、公平、公开。

    四、创新亲民执法方式，让城管卫士得到民众推崇

    我们牢记“人民城管为人民”的宗旨，树立亲民执法理念，坚持以人为本和科学发展观，不断出台和谐管理新举措。

    1、推行“教育式”执法。城市管理法律、法规是依法行政、严格执法的基本依据。因此，要坚持宣传教育与行政处罚相结合，坚持教育为主，处罚教育并重，先教后罚，以教为主的执法原则，对轻微的违法行为，实行“首违不罚”措施，告知相对人违法的事实、处罚的依据；讲清“道理”，讲明其行为的后果，晓之以理，动之以情，启发当事人的自觉性，达到自行整改效果。要求执法人员在执法过程中，要多一些宽容理解、少一些埋怨粗暴；多一些疏导途径、少一些强制堵截；多一些“亲情提示”、少一些行政处罚。以“三多三少”精神，争取社会更多更广泛的理解支持。  

    2、推行“阳光式”执法。我们按照政风行风建设和机关效能建设要求，实行办案“公示”制，把工作职责、办案流程、办案依据、办案程序时限，处罚依据、处罚收费标准、处理结果上墙公开并在网页公布，还在龙文区迎宾路与水仙大街交接处、市政府旁边、东、南、西、北城门和市区中心共十几处的地方以公益广告的形式向社会公开宣传我局的工作职责、执法范围；并通过新闻媒体进行宣传，主动接受社会各界监督，确保执法公正、公平、公开。

    3、推行“亲民式”执法。我们按照“和谐管理，亲民执法”的总体思路，秉承“便民、务实、快速、高效”的宗旨，成立城管指挥中心，开通2020127投诉服务热线，实行24小时全天候轮流值班接受投诉举报和急值班组，还实行前置管理，开辟绿色通道。对企业违规建设行为的处置方面，一旦预测企业有可能违规建设时，及时向企业宣传城市规划管理政策法规知识，指导企业办理建设审批手续；对已出现超范围施工的企业，以启发、告诫等方式向企业说明违规建设必须承担相应的法律责任，督促企业补办相关手续。此外。为解决路边修理自行车、钟表，补鞋的便民服务摊点的出路，我们本着为民、利民、便民原则，订制100辆便民服务车于今年元月22日免费提供给下岗职工、低保户、残疾人摆摊设点。此举得到市领导的充分肯定，社会各界的高度赞扬。《城市管理》杂志、《闽南日报》、《漳州电视台》、《海峡都市报》等新闻媒体都做了专题报道。

    4、推行“温馨式”执法。我们在去年成立的女子中队基础上，今年8月又重新组合充实，以市区胜利路和南昌路主要路段为重点，实行步行巡查，温馨劝导，要求各沿街单位、店家协助做好顾客宣传督导进行温馨提示，把车辆停放在指定的线框内，初步形成市容管理示范街，提升管理工作水平。