——对定西市城市管理行政执法工作的调查与分析

 甘肃省定西市城市管理行政执法局党组书记、局长 景万忠

    随着城市化进程的加快，城市管理已成为巩固建设成果，提高城市品位的时代需要。近几年，定西市把城镇建设作为发展区域经济的重头戏，城市建设、改造、开发呈腾飞之势，城市管理工作在新旧环境、新旧认识、新旧体制转变的夹缝中诞生、发展、壮大，从自身机构、人员、职责、机制的组建运转到社会认同、城市面貌改善、社会经济效益的实现，都取得了良好成效。

    一、总体情况

    全市六县一区党委、政府都十分重视城市管理工作，把城市管理工作作为营造良好生产、生活和投资环境的大事来抓，并列入了政府重要议事日程。目前，全市六县一区中，陇西、临洮、渭源3县成立了城市管理行政执法局，通渭、漳县、岷县3县成立了由政府主要领导任主任的城市管理委员会，下设办公室隶属城建局专门负责城市管理工作，安定区城市管理行政执法局作为市局的分局，机构已经市政府同意批复，正在筹备组建。安定区所在地定西市区城市管理工作由市城市管理行政执法局负责。市、县城市管理行政执法局的职能包括市容环境卫生、城市绿化、文化市场、城市规划、环境保护、工商、公安交通管理等方面的行政处罚和户外广告、临时占用道路等的审批权。城管办的职能综合了市容环境卫生、违法建设管理等方面在各县的空位职能。

    二、成效和做法

    1、城管工作的重要性日益突现。城市管理是城市发展进程中一个永恒的主题，成为各级政府落实执政为民理念、提供良好公共服务的一项极为重要的紧迫任务。各县都把城市管理作为改善生产生活环境、营造县域经济发展软环境的抓手来看待，县区领导都把城市管理放在促进社会经济发展、城市管理就是生产力的高度来认识，城市管理工作的重要性得到社会各界的普遍认同。尤其在当前全市实施工业强市战略的关键时期，通过城市管理营造的良好环境成为有效开展招商引资工作的重要因素之一，并且成效已初步显现。陇西县按照“规划出精品、建设增亮点、管理上水平、经营求突破”的城市建设管理总要求，近年来仅房地产开发一项项目，通过招商引资和启动民间资本，总投资达到了11亿元。临洮县今年以来仅中铺工业集聚区引进入驻项目投资额达6亿元。另一方面，通过加强城市管理，改善城市人居环境，在城市政治、经济、文化中心地位的辐射带动下，城市人口规模不断扩张，兰州、甘南、临夏等地商人、退休职工纷纷在临洮买房生活，有效带动了县域经济的发展。各县农业人口大批在城市买房入住，加快了农业人口城市化进程。

    2、城管综合执法有效解决了政府机构庸肿的弊端。城市管理实施相对集中行政处罚权之后，以前由8个部门管理的13部法律的50项行政处罚权由一个部门统一行使，改变了以前有利的事争着干、无利的事没人干的部门之间权力打架现象，也改变了以前多头执法、交叉执法、重复处罚，行政成本高、行政效率低的现象，体现了政府机构改革“精简、统一、效能”的根本原则。

    3、城管执法成为解决城市难点问题的生力军。各县在城市改造和招商引资项目中，房屋拆迁和违法建设强制拆除成为政府十分头痛和棘手的一件事，在这项工作中各县城管部门立下了汗马功劳。陇西县城市管理行政执法局先后查处各类违法违章建筑578起，拆除城市未批先建、乱拆乱建房屋2782平方米，拆除违法建筑59起。临洮县城市管理行政执法局强制拆除违法建筑12起1400平方米，督促当事人自行拆除违法建设69处1万多平方米，在开发区拆除影响城市开发建设的违法建筑43起6500平方米，确保了城市规划的顺利进行。市城市管理行政执法局针对市民反映强烈的保护未成年人健康成长，杜绝未成年人上网问题，作为市政府2007年要办的十件实事之一，先后出动执法人员1000余人（次），不分昼夜、不分节假日对市区所有网吧进行检查，先后查出未成年人上网100多人（次），处罚58起，罚金21万元，取缔网吧6家，停业整顿7家（次），有效维护了网络经营秩序，保证了青少年学生健康成长。通渭县城管办针对市场不足、管理混乱的老大难问题，自筹资金85万元，对原有市场按照统一规划、设计、修建、分类管理的原则进行了改造，既增加了市场容量，又消除了市场环境的脏乱差。

    4、城市面貌有了明显好转。市县城市管理工作通过城管部门艰苦细致的工作，城市面貌有了明显好转。一是市容环境卫生不断改善。通过“门前三包”、与建筑工地签卫生协议、加强监管查处等措施，街道环境卫生保持了干净整洁。市城市管理行政执法局对市区公用设施按照“谁所有、谁管理，谁受益、谁清理”的原则，成立保洁清洗服务公司，与相关单位签订有偿服务合同有偿清洗。陇西县针对城市“牛皮癣”泛滥的情况筹资2.7万元设立便民信息张贴栏5处，3万多元购置小广告高压清洗机1台进行清洗。临洮县在城区开展了城市“牛皮癣”专项整治活动，城市空间环境明显改善。二是占道经营得到遏制。市县城市管理部门通过疏导结合、错时管理的方法，取缔主要街道的占道经营，管理规范次街道和背街小巷，保证了城市秩序井然。渭源县对小吃、夜市和小百货摊点按照定地点、定面积、定设施、定人员、定时间的“五定”要求，做到了规范经营。通渭县针对市场不足的情况下，在瓜果上市季节设立便民临时摊点，解决流动叫买、占道经营的问题。三是户外广告管理不断规范。市县都把户外广告作为亮化、美化城市立体空间重要载体，建立了一套严密的审批、监制、验收、备案管理程序。市城市管理行政执法局对市区3200多个户外广告牌匾进行了摸底普查备案，先后拆除不符合规划要求、破旧影响市容的各类广告牌匾1000多个。临洮县制定了《临洮县城区户外广告设置规划方案》，按照“以点带面、树立样板、全面展开”的原则和“统一规划、统一设置、统一管理”的要求，确定8条户外广告示范街，成为城市的一个亮点。

    5、市民素质不断提高。城市管理的对象是市民，市民素质的高低直接决定了管理工作的难度和水平。各县都把加强宣传教育，提高市民城市意识作为搞好城市管理工作的切入点来抓，采取发《通告》、组装宣传车、设立咨询台和利用电视、广播、报刊等形式，开展宣传教育活动。临洮县还与团县委联合举办“城管杯”青少年演讲比赛活动，利用“小手拉大手”的形式开展宣传教育。市城市管理行政执法局通过编排城管剧本、小品开展城管文化上台、进小区的宣传，为群众发放致全体市民的一封信，用喜闻乐见的方式开展宣传教育。通过全方位、多形式的宣传教育，管理相对人基本认可了城市管理行政执法工作，并逐步配合，市民逐步养成了支持城市管理行政执法工作，主动打击抵制违法行为的良好局面。

    6、依法行政的规范化程度不断提高。市县城市管理行政执法局针对成立时间短、执法经验不足的实际，加强行政执法规范化建设，在短期内取得了良好成效。一是制定出台了城市管理的规范性文件。城市管理工作没有母法，根据划转职能执行其它部门大法。为了使城市管理工作的管理与处罚结合更紧密，更符合实际具有操作性，市政府制定下发了《定西市城市管理行政执法实施细则》、《定西市户外广告设置管理办法》等规范性文件，临洮县制定《临洮县城市管理相对集中处罚权实施细则》、《临洮县城市市容和环境卫生管理办法》、《临洮县城区户外广告牌匾设置管理办法》，其它各县也制定了相应的规范性管理文件，使城市管理工作有章可依、有规可查，更加规范有效。二是制定规范了行政执法办案制度。为了严格办案程序，提高办案质量和效率，各县都制定了《执法程序规定》、《办案制度》、《过错责任追究制度》等各项规章制度，数量达40多个。有的县还成立了《局务会议议事规则》、《案件审理委员会制度》，对重大案件由局务会议或案件审理委员会审理，有效提高了执法人员依法办案、公正办案、文明办案的水平。各县办结案件基本达到了事实清楚，证据确凿，适用法律准确，没有发生诉讼败诉现象。三是编制了执法读本。市县城管部门都结合各自的职能范围，把管理中涉及的法律法规、政策文件、法律文书等编集成册，方便职工学习查阅，提高职工业务素质和执法水平。

    三、存在的问题

    1、城管法制建设不到位。一是城市管理行政执法的本位法仍然空白。目前，城市管理方面适用的法律法规，都是借用的相关部门法，而环境保护、工商行政、公安交通管理等实体法在执法主体的规定上没有赋予城管执法部门，在管理中容易造成与相对人理解上的分歧。二是城管法律法规建设相对滞后。当前城市管理适用的部分法律法规是1990年前后颁布的，与目前城市发展和管理的现状相比明显滞后。对乱贴乱写城市“牛皮癣”的行为，没有强制法律条款，对设置广告牌匾等的管理没有具体明确的规定。三是法律界定城管执法手段“刚性”不强。现行有关法律、法规对市容环境等方面违法行为的处罚没有行使行政强制措施的规定，致使占道经营、乱堆乱倒等行为反复出现。在处罚额度上弹性较大，执法人员很难掌握自由裁量权。

    2、执法保障机制不健全。一是执法人员人身安全没保障。城市管理工作在为大多数人营造良好环境的同时，必然要损害到极少数人的利益，甚至是生活困难群体的利益，这些人法制观念淡薄，常常出现暴力抗法现象，辱骂、殴打执法人员。而城管执法没有限制人身的强制权，人身安全得不到保障，部分行政处罚得不到依法落实。二是执法经费没保障。城市管理行政执法局多为新成立的机构，基础差，缺乏执法车辆和执法办案取证设备。

    3、市政基础设施不完善。我市及各县区都属经济落后的农业县区，经济基础薄弱，城市建设水平不高，市政基础设施不完善，缺少居民群众所必须的公厕、垃圾箱、停车场、市场等，加之目前的市民多是农民出身，城市意识不强，城市基础条件先天不足，城市整体服务功能带有许多“硬伤”，管理难度较大。

    4、城管配合机制不协调。城市管理工作是一项系统性的社会工程，需要在主管部门的牵头下各职能部门紧密配合、社会各界共同参与。而目前由于人们在认识上的不到位，形成了城市管理行政执法局成为特定历史环境和条件下的“独生子”，一无上级业务主和部门，无法得到有效的业务指导和政策援助，只能摸着石头过河。二缺乏相关部门的配合支持，城市管理行政执法局成了市县区承揽难点、焦点问题的杂事局，没人管、职责不清、群众感觉没管好的都归执法局。同时，在工作落实中，还没有形成部门互动联动的执法环境，工作局面难打开，成效难巩固。在执法过程中遇到暴力抗法后，公安机关常将刑事案件当作民事纠纷来调解，执法环境十分被动。部分县区在城市管理行政执法局派驻的警务室和治安民警队有名无实，人员不能到位。三是许可与管理实际脱节。食品卫生监督部门许可的餐饮业店铺没有经营场所最基本的下水和烟道，不具备经营条件，只得污染周边环境。工商行政部门许可的百货商店兼营不具备本店经营条件的其它项目，脏乱差和店外延伸经营无法从根本上解决。建设规划部门既不许可规划区居民新修翻建，又不规划新的居民住宅区，居民建房的现实需要与执法部门的管理矛盾十分突出。

    四、几点建议

    1、领导重视是前提，应持之以恒。目前，城市建设与发展进入新一轮的快速发展期，各级领导要更加重视城市管理工作的重要性。一要经常检查提高管理标准。市县区各级政府要建立经常性的监督检查机制，邀请人大代表、政协委员、离退休老干部开展对城市管理工作的视察检查工作，为城市管理工作提意见、出注意，根据社会经济发展的需求和环境结构的改变，适时提出城市管理的新标准、新要求，始终保持城市管理工作的生机与活力。二要关心慰问提高人员待遇。城管执法人员寒来暑往，风里来雨里去，经常在马路上班，工作不是取缔就是处罚，甚至还要强制执行，在得不到群众理解和支持的情况下，精神上、肉体上要比其它部门的职工付出更多，领导层要经常给予鼓励和支持，在节假日期间对坚守岗位的执法人员给予慰问，以激发职工的工作积极性。同时，要结合城管工作实际，和公安、纪检等部门一样，把城管部门列为特种行业，按二类单位提供经费保障，给执法人员一定的外勤补助或办案津贴。三要考察调研引进先进设备。各级政府要组织城管人员走出去，学习考察发达地区的先进管理经验，开阔眼界，清晰思路。要着眼于城市管理数字化、信息化的发展方向，有条件的县开展数字化管理。在公安系统装置了“三台合一”监控系统的，要整合资源，利用已有设备在城管部门安装显示屏，实现高效管理，节约执法成本。

    2、队伍建设是根本，应常抓不懈。城管执法人员上代表政府履行依法行政的责任，下面对广大老百姓的切身利益，其言其行反映了党同人民的关系，要把党和政府的形象维护好，把人民的利益实现好，把城市管理好，必须要培养一支素质好、作风硬、纪律良的干部队伍，对干部的培养教育应常抓不懈。要认真学习党的基本路线、方针、政策，用社会主义的最新理论成果武装干部头脑，坚持用科学理论教育提高推动科学管理的本领；要认真学习法律法规，特别是城市管理方面的法律法规，坚持用法律政策教育提高依法行政的本领；要广泛学习科技、经济、文化、管理等方面的知识，坚持用文化知识教育提高履行职责的本领；要认真学习“两个务必”、宗旨意识、延安精神，坚持用优良传统教育提高为民务实的思想境界。

    3、创新管理是出路，应不断探索。城市管理行政执法工作是一个新生机构，工作经验缺乏，需要不断探索，创新思路，优化措施，相互交流，相互学习。一是市局要加强对城市管理政策的研究。根据目前城市管理法律法规滞后的现实和实际工作的需要，市局要研究出台部分管理办法，不断创新思路，优化措施，为县区城市管理行政执法工作提供及时的指导和帮助。二是加强交流，市局要每年组织召开一次全市城市管理行政执法工作会议，分析工作中存在的问题，总结工作中好的经验。还要结合工作需要，开展城管局长座谈会、城市管理经验交流会、城市管理现场观摩会，工作中重大案件交流办，在全市形成城管是一家，共同谋管理的局面。三是创新管理方法。城市管理是动态性的，要结合发展变化的实际和新生问题，创出最新的、最有效的管理手段和措施。

    4、完善机制是保证，应不断理顺。城市管理必须统筹相关职能部门的力量，调动各方面的积极性，形成“一家领唱、大家合唱”的大城管格局。一是城市管理各相关职能部门要形成联席会议制度，共同商议解决城市管理工作中的难题。要经常相互沟通，对许可、管理、处罚形成抄送备案制度，整个过程在部门间形成一个衔接有序的整体。二要整合执法力量，互动联动，联合执法，形成相互兼顾、彼此协管的氛围。三要管理重心下移，明确部门职责及隶属关系。各县区环卫、绿化、公园广场、市场等城市管理及服务部门要隶属城市管理行政执法局管理，实行委托执法或赋予处罚权，实现服务、管理、监督、处罚一体化。充分调动居委会和社区等民间群众团体组织，实行居民自治，行业自管，形成横向协调顺畅、纵向管理有力的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理格局

    5、建立长效是目的，应坚持不懈。城市管理过程中最棘手的地方是政府服务最缺位的地方，要树立管理就要服务的意识，先修渠、后引水，形成长效机制。一是城市建设规划要充分考虑市政基础服务设施。目前城市建设开发多以招商引资、经营城市的办法实施，而开发商看重的是效益，市政设施中兼顾的多以广场、绿地为主，公厕、市场、停车场、垃圾箱等常常被忽略，政府应加强引导、规划和建设。二是政府应更加重视城管相对人的生计。目前城管相对人大多数是城镇下岗失业、农村失地人员，在物价飞涨的环境下家庭生活困难，又得不到政府的相关优惠补助，对政府有偏见，管理易产生矛盾。市城市管理行政执法局试点把家境十分贫困的几户管理对象每年在节假日进行捐资慰问帮助，其对城市管理工作的态度是十分支持和理解的。政府应结合政策实际，将部分困难群众纳入低保或社会救助范围，化解或降低城市管理中的矛盾。三是要形成严肃的城管执法环境，保障执法人员的人身安全，严厉打击暴力抗法、干扰公务、拒不执行行政处理的人和事，确保法律的尊严，政府的威信。四是分类管理。市政府《关于加强定西市区街道市容环境秩序管理工作的通知》中将定西市区街道分为三类，确定不同标准进行管理。各县也要结合实际，在取缔违法行为的同时，另辟合法场所，保证管理相对人的生计和农副产品的流通，以便落实长效管理。

    6、统一机构是方向，应积极研究。城市管理在全国尚处于试点阶段，缺乏统一的管理机构和标识。在定西市区，城市管理行政执法工作市局和部分县局已走过了四五年的历程，可以说是行之有效的，在定西的试点是成功的。因此，按照国务院《关于进一步加强相对集中行政处罚权工作的决定》要求，市局要侧重政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，加强对各县区城市管理行政执法工作的指导。没有成立城市管理行政执法局的县，要尽快成立，形成由市局统一指导，各县区在本级政府的直接领导下结合实际开展工作的格局。市县区城市管理行政执法局的车辆、服装标识要确定统一的标识，避免同一市区同一机构设置标识混乱不统一的现象，确保城市管理行政执法的严肃性。