银川市城市管理（综合执法）局党组书记、局长 张国彦

 

【前言】

    近年来，银川市环境卫生工作在各级政府的的大力支持和关怀下取得了显著成绩，并于2007年9月荣获了“国家卫生城市”称号，但乡（镇）、村环境卫生状况，一直以来是市民群众反映比较强烈的问题，也是城乡环境卫生整治的突出难点问题，其脏乱差的状况渐渐演化成建设“两宜”城市的“顽症”之一，影响着城市形象的提升和人民群众的生活环境。根据市委关于《学习实践科学发展观活动》的部署，市城管局组织人员成立专项调研组，按照“科学发展上水平、人民群众得实惠”的总要求，通过收集资料、召开座谈会、实地走访考察等形式，对我市乡镇和涉农街道办事处市容环境卫生管理情况进行了专题调研。本文就如何运用科学发展观，按照“中心城区向城郊（乡镇）拓展，中心城镇向农村延伸”的思路，论述了围绕整洁、卫生、有序转变的目标，缩短城乡差距，探索市容环境卫生城乡一体化管理的新途径，逐步将有条件的城镇和农村引入城市化环卫管理体制并建立长效管理机制，最终形成以中心城市带动乡镇，以中心城镇带动农村，以农村辐射全市的城乡一体化管理体系，从根本上改变乡、镇环境卫生面貌，人民群众生产生活条件进一步提高。

一、银川市城乡市容环境卫生现状

    （一）城乡区划人口基本情况。银川市辖兴庆区、金凤区、西夏区3个区，灵武市和永宁县、贺兰县。各区（市、县）共辖22个街道办事处、21个镇、6个乡和204个居委会、272个村民委员会。其中，兴庆区4个乡镇；金凤区2个乡镇；西夏区2个乡镇；灵武市8个乡镇；贺兰县5个乡镇；永宁县6个乡镇。2007年全市农业人口为538836人，占人口总数的36.21%。

    （二）城乡环卫机构体制现状。银川市环境卫生管理工作实行市、区、街道三级管理。市级设环境卫生管理处，归口银川市城市管理局，在业务上主要对各区进行督促、检查、指导、服务及综合协调；各区环卫处是各区政府的职能部门，对辖区环卫工作负领导责任；此外各街道办事处设有民办保洁员，负责街巷的清扫保洁工作。

    （三）环卫人员道路清洁现状。银川市辖三区现有从事环境卫生工作人员2366人,占城市人口的2.99‰,其中固定职工593人,临时聘用清洁工及民办保洁员共计1773人,占从事环境卫生工作人员的74.9%。城市建成区107平方公里,市辖三区共有333条街巷,共有主要大街56条(兴庆区24条,金凤区15条,西夏区17条)，主干道38条（兴庆区21条,金凤区16条,西夏区1条），小街巷239条(兴庆区158条,金凤区36条,西夏区45条)。城市街道清扫保洁方式是清晨大扫、白天保洁,清扫保洁面积1376万㎡,清扫率为100%,其中机械化清扫率为20.93%。市区主要干道每天洒水4次。清扫垃圾进入小型中转站与生活垃圾一起处理。

清扫面积1376万㎡	主要大街（条）	主干道（条）	小街巷（条）	清扫保洁情况
兴庆区	24	21	158	清扫率100﹪ 其中： 机械化清扫20.93﹪ 每天洒水4次
金凤区	15	16	36
西夏区	17	1	45
共有街巷333条	56	38	239

市辖三区道路清扫保洁情况

    （四）城乡环境卫生设施现状。银川市辖三区现有垃圾转运站95座，大型垃圾中转站2座，垃圾填埋场1座，目前城市生活垃圾从收运已实现了统一集中处理系统（含城市近郊）；共有公共厕所252座（含社会单位自建自管公厕20座，城郊乡镇村自建自管旱厕44座），各类市场，商场，公园，汽车站等社会单位自建自管的公厕占公厕总数的25.4%。近年来各级政府在改善农村环境卫生状况方面，逐步对农村生活垃圾采取了一些措施，并取得了一定的成效，但由于缺乏长远的统一规划，基础设施建设滞后，资金投入量不足，虽然各村、庄、点建有少量的垃圾池和少量的垃圾车转运，但农户卫生意识不强，仍将生活垃圾随处丢弃、乱扔，农村生活垃圾污染多元化，农村生活垃圾收集、处理处于不能及时清运现状。前面垃圾刚拉走，后面垃圾站的垃圾堆积如山，造成绝大多数农户生活垃圾沿沟、渠乱倒。

    （五）垃圾收运处理分类现状。银川市生活垃圾由居民或街道民办保洁员收集，运到附近的垃圾转运站，然后由各区环卫专业队伍用环卫车辆转运至垃圾填埋场进行处理。企事业单位的生活垃圾部分由环卫部门有偿代运。生活垃圾收运处理现状如图3。生活垃圾的清运率100%，部分垃圾未进入卫生填埋场，倾倒在附近的低洼地，尤其是城乡结合部仍存在生活垃圾随处乱倒等现象，严重污染环境。目前银川市的城市生活垃圾分类简单基本混合运输，仅在垃圾收集站将厨余垃圾进行简单筛选后直接运往河东垃圾无害化处理场进行填埋处理。未形成垃圾分拣系统，造成了资源浪费。

    （六）城郊乡镇环境卫生现状。我市部分农村村级建设呈自行发展状态，未能形成完整的规划体系，造成改水、改厕、道路等基本设施建设任务琐碎而繁重，有限的建设资金很难充分发挥效能。乡（镇）、村均缺乏政府主财力对环境卫生管理的支撑，管理水平不适应“大银川”建设的飞速发展。且环卫基础设施建设滞后或超负荷运转，乡（镇）、村环境卫生状况远未得到根本性改善，表现形式为市容秩序状况的“乱”和环境卫生的“脏”。这些与建设现代化区域中心城市目标，与人民群众要求尚存有较大差距。目前，少数尚未清扫且无专职卫生保洁员的村队，卫生环境状况更为突出。

二、影响和制约城乡市容环境卫生管理科学发展的突出问题和成因分析

    （一）市辖三区城市环卫现状分析。

    1、体制不畅管理脱节，职工技术力量薄弱。一是作为宁夏回族自治区的首府城市，政府的环境卫生主管部门即市环卫处仅有工作人员7名，工作人员少，职能不健全，存在市区两级管理脱节的现象，很难发挥市政府职能管理部门指导、监督、检查、协调的作用。另外，现有的管理体制和运行机制不适应市场经济的运作模式，严重阻碍环卫事业的发展。二是环卫职工数量少，目前仅占银川市城市人口的2.99‰，而与国家大中城市的环卫职工配备标准相差甚远。三是现有职工中专业技术人员少，仅有10人，管理人员116人，分别占职工人数的0.42%和4.9%。人员文化水平偏低，技术力量薄弱，基础性研究工作几乎没有，不具备环卫科研工作的能力，给环境卫生的管理工作带来重重困难。

    2、粪便处理水平偏低，清掏混乱污染环境。粪便日清运量237吨，只有80吨分别进入2座粪便无害化处理厂，采用三格化粪池厌氧发酵工艺进行处理。目前无正规的粪便处理场，粪便清淘管理混乱，社会清淘公司不顾环境污染，将清淘的粪便运往城郊倒入道路排水沟或由农民进行沤肥，严重地污染了环境。

    3、规划设计更新不足，数量分布不够合理。随着城市建城区规模的逐步扩大和旧城的改造，使得很多公共厕所被拆除，规划设计理念更新不足，在建设公厕的过程中只考虑了使用功能，公厕建设档次低，数量不足，且分布不合理。一些新建城市区域缺少公共厕所，造成部分区域“上厕难”的问题。

    （二）城郊乡镇区域环卫现状分析。

    1、市容卫生意识淡薄，导致环境愈加脏乱。由于乡（镇）、村远离市区，较多群众对按照高标准、严要求建设和管理城市环境整体观念认识上，还存在误区，把环境管理看成可有可无或毫不关已的事情，不主动积极配合参与进行相关管理，或是认为反正基础设施就这样差，再怎么管理也赶不上市区水平，且后一种思想甚至突出存在于部分乡（镇）、村干部头脑中，环境卫生管理工作消极落后。再者，乡（镇）、村卫生基础设施建设严重滞后，加之大量外来人口（个别区域外来人口数量占常住人口数量3倍以上）涌入，使垃圾量急剧增加，这些人员流动性大和生活习惯不同，普遍对环境意识不高，使乡（镇）、村内私搭乱建，环境脏乱等形成恶性循环，导致“脏、乱、差”现象严重。

    2、环境管理观念滞后，影响乡镇环卫发展。近年来，各乡、镇对城镇化建设、发展有了新的提高和变化，部分基层党委、政府领导把精力、人力、物力更多地投向“招商引资，全民创业”上，而对环卫事业的发展不够重视。各乡、镇之间的经费拨付标准差距也很大，因此，环卫硬件投入就更少、职工工资福利投入明显不足。在各乡、镇遇到各类重大活动和检查时想到了环卫，要求环卫人员保证乡、镇环境整洁冲在第一线。但是，对环卫工作的辛苦程度关心不够、宣传不深。一些乡、镇对环卫工作的社会价值取向发生变化，对环卫人员的辛勤劳动没有给予足够的尊重和回报，直接影响了乡镇环卫事业的发展。

    3、农村环卫体系断层，制约环卫长期规划。市区内较为完善的形成了属地管理模式的市、区、街三级环境卫生管理机构，但是各县、城郊涉农街道办事处和乡镇的环卫管理网络并不健全，没有覆盖到乡（镇）、村。乡镇级的环卫机构出现断层，大多数涉农街道办事处和乡镇无市容环境卫生管理机构，且按属地管理原则各自为政，导致农村环卫管理工作推进和执行十分困难。由于市、区（县）、乡镇三级管理体制不健全，区级环卫部门不能向下分解任务，由各区爱卫办将工作转交给乡（镇）政府。由乡（镇）政府进行二次分解，再将工作交给所属城管（市容、环卫）站（所）。市、区环卫机构与这些部门无上下关系，因此对执行工作情况的监督和落实就显得非常有限。同时，因为兼带市容环卫工作，这些部门在执行时容易片面追求短期效果而忽视长效管理，而且在统计方面普遍存在漏报、晚报、数据前后不一等问题，对环卫部门准确掌握各乡镇市容环卫现状和制定长期规划很不利。这种管理体制已完全不能与推动市容环境卫生城乡一体化工作进程相适应。

    4、基础设施建设薄弱，装备设备陈旧老化。一是乡镇村绝大多数厕所不达标，城乡结合部地区厕所档次偏低，无防蝇设施，蚊蝇密度大，异味大。80%的厕所清扫、清掏不能及时到位。二是机械化作业程度低，绝大多数乡（镇）、村使用的是农用车、拖拉机，甚至人力车；三是采购经费难以筹集，基础设施、机械装备更新周期长。机械车辆处于陈旧老化状况，部分车况较差，安全隐患大，由于未能密闭运输，垃圾渗漏液沿路洒滴，车辆一过异味熏天。

    5、工作经费缺口较大，工资福利难以保障。一是随着推动城乡一体化进程因拆迁等原因，乡（镇）、村特别是城乡结合部居委会（居民小组）土地收益和集体经济实体逐步锐减，收入萎缩，没有了原来拥有土地的优势，无力承担公益事业的经费支出。二是收取垃圾处理费或清扫保洁费困难重重。按现行生活垃圾处置费的相关政策规定，其收费不涉及农民和农转非人员，致使环境卫生管理工作经费保障难以维系，乡（镇）、村均感经济压力倍增。三是各乡（镇）市容（环卫）站（所）把有限资金用在了低水平日常维护上，对从事环卫工作的人员应交纳的养老保险、失业保险、意外伤害险等不能按规定办理有关手续，工资福利待遇等得不到保障，有的至今工资标准只是300—600元/月左右，严重挫伤了一线环卫工人的积极性。

    6、城乡规划建设提速，保洁任务日趋繁重。随着城乡规划建设的不断扩大，保洁范围的日趋增多，垃圾处理量在以每年15％的速度递增，而相应的清运、保洁工具设备又难以跟上，这就必然导致环卫保洁工作的超负荷运行及“卫生死角”、“保洁盲区”的存在，导致群众颇多怨言。保洁任务十分繁重，以致部分乡（镇）、村新增路段、新建村点无暇顾及；每逢节假日和重大活动，即使加班加点也难以清扫到位。

 

【综合评价】从银川市的环境卫生工作现状可以看出，银川市在环境卫生方面做了许多工作，取得了一定成绩，比如餐饮垃圾的处理，垃圾处理费的收取等已经走在了全国的前面，但从银川市在自治区所处的地位和经济发展状况看，环境卫生设施建设水平，服务水平及管理水平还相差甚远，建设资金投入不足，管理机制和体制有待完善，不适应银川市社会经济的发展，尤其是规划范围内乡镇的环境卫生设施建设未能同步进行，城乡环卫设施水平差距较大，城乡结合部的垃圾清运不及时，造成大量堆积，对市容市貌和环境卫生造成很大影响，不能满足城市建设和人民群众对城市环境卫生质量的要求。

 

三、加快推进市容环境卫生城乡一体化进程的途径

    （一）在破解思想观念方面影响和制约科学发展上下功夫，加强舆论宣传，全民参与。

    1、加大全民宣教力度，切实转变思想观念。全社会积极参与是搞好城乡市容环境卫生日常管理的内在动力。环境意识教育是全民的教育，本地农民要教育，外来人口也要教育。因此，辖区政府和相关职能部门及涉农街道办事处要切实把宣传教育作为基础性工作认真抓好抓实。针对外来人口多，居住环境差，环卫基础设施缺，生活习惯差异大的特点，充分发挥舆论的导向作用，通过报纸、电视、广播等新闻媒介开设专题栏目的形式和渠道，有计划、分步骤、有针对性地大力向广大群众宣传与其工作、生活密切相关的环境卫生管理方面的法律法规，切实使城乡结合部居民增强文明意识和环境秩序意识，提高遵守城市管理法规的自觉性，形成市容环境卫生管理人人有责的良好氛围。

    2、引入村民自治模式，动态监督网格管理。充分发挥农村党员的先进性作用，使农村党员成为村容整洁的宣传员、监督员和先锋队，促进社区居委会（居民小组）负责人提高认识，切实转变观念，进一步增强环境卫生责任意识，积极、主动地做好协调配合工作，自觉根据社区（村队）实际，制定切实可行计划。一是引导村民制定自治公约；建立健全志愿服务队伍；导入“房东管房客、企业管员工”机制，加强源头管理和自律管理。各街道办事处和各乡（镇）政府，要发动群众，组织志愿者队伍积极参与周末卫生日等活动。二是实行环境卫生监督制。将保洁与监督相分离，聘请具有广泛代表性的村民代表担任卫生监督员，村内设立卫生督导室，公布电话，对各村卫生保洁、乱堆乱放、私搭乱建等情况进行动态监督，让村民“挑刺”。并可结合市城管局“网格化”管理模式将监督员“合而为一”必要时执法队伍出面解决，实现“全社会、全行业、全过程”环卫管理要求。

    3、综合整治卫生创建，逐步改善村容村貌。一是清理垃圾，明显改善环境的脏、乱、差。通过农村环境综合整治，清理农村暴露垃圾和积存垃圾，初步实现垃圾清理经常化。设置标准垃圾箱、落实保洁员，建立卫生保洁长效管理机制，全面进入管护状态。二是清洁渠道，加强水环境治理和饮用水源保护。在清淤的同时，还要重视水面环境的整治和管护，各乡镇、村制订长效管护措施，同时发动群众，以有奖举报的方式，进行监督。三是清洁生产，深入开展农村工业污染防治。开展不法排污企业专项整治，特别是乡镇化工、印染、造纸、电镀等污染较重的企业进行集中整治。四是清洁村庄，狠抓“八乱”（即：乱搭乱建、乱堆乱放、乱贴乱画）整治。由于村庄建设缺少必要的规划和管理，“八乱”现象在农村相当普遍，对村容、村貌影响很大，要把整治“六乱”作为农村环境综合整治的首要任务，统筹做好农村环境综合整治各项工作。五是卫生创建，积极开展创建卫生村镇和单位活动，力争到2010年，创建国家级卫生镇1个、卫生村5个、卫生单位3个；创建自治区级卫生镇10个、卫生村30个、卫生单位15个；全市60％村和单位达到市级卫生村标准。

    （二）在破解经济体系方面影响和制约科学发展上下功夫，完善基础设施、配套规划。城乡结合部以及乡镇环卫基础设施建设是否完善，直接关系到环卫长效管理机制发挥作用的大小。因此，必须提高环卫基础设施建设标准，改善环卫设施建设状况，力争使环卫设施设备完好率达到98%以上，建设小型垃圾转运站，完善垃圾、粪便清运和中转系统。

    1、科学制定设施规划，落实环卫配套设施。把城郊及乡镇的环境卫生纳入全市环境卫生管理体系，搞好城乡的环境卫生规划。一是制定乡镇环卫设施建设规划要根据其经济发展水平、距离城区远近等分为三类：城市化程度高、基础设施比较健全的村庄（社区），外来人口集中的村庄，农业主导性远郊村庄。还要从区域实际居住人口出发，既要充分考虑本市人口，又要考虑流动人口。这些类型的村庄村容环卫现状各不相同，应有针对性地提出各自的村容换位生态化建设目标和重点，制订出切实可行的环卫设施规划。二是根据实际情况，落实环卫配套设施，每个乡镇至少配置1座垃圾中转站，每村建立垃圾收集站，每个村民小组建立一座垃圾箱房，村级主要道路设置废物箱，完善农村保洁队伍的建设，普及知识，规范作业，以方便和满足人民群众的需求。三是在对城郊的国有土地进行开发前，必须合理规划，优先保证公厕、垃圾中转站等环卫硬件设施的经费和用地，可按照人口的密集程度预先安排环卫基础设施投资建设。

    2、多方筹措建设资金，强化基础设施建设。资金短缺是当前制约各乡镇环卫事业发展的重要问题。所以，必须要保证充足的建设经费。市、区政府要加大对城乡结合部的环卫设施投入，尤其是重点地区的垃圾站（房）和公厕的建设。环卫设施建设经费，要由市、区、乡（镇）、行政村四级共同负责。一是由辖区政府尤其是市财政统一核拨市环境卫生主管部门通过财政转移支付或以奖代拨等形式多给予经费倾斜，保障必要的环卫设施投入；二是改变环卫设施建设经费主要依靠行政村自筹的观念，增加对农村环卫设施建设的投入，各县（区）市和乡镇两级政府把环卫事业经费纳入财政预算，依据属地环卫事业建设需要，划定环卫事业建设经费；三是加大征收居民、村民垃圾处理专项费用的工作力度，并做到专款专用；四是对积极投资建设环卫设施的企业、个人应大力扶持，按照“社区共建、资源共享、事业共管”的原则，逐步形成政府、企业和个人共同投资的多元化投资机制；五是由市环卫处和辖区政府安排乡镇及相关街道办事处将辖区内主要干道（含主要村道）逐步纳入市场化运作，不仅可以缓解乡（镇）村（居）的经济压力，更主要是有了统一作业标准，能充分参与市场化运作，较大提升全市环境整体水平。

    3、探索思考公厕规划，建立长效管理制度。一是标本兼治，将农村公厕建设纳入镇、村发展规划。要以人为本，对公厕的规划、设置应更加科学、合理，特别是数量上与区域的发展速度、规模大小相匹配。村庄公共厕所建筑面积应不低于40平方米，其建筑等级不低于建设部规定的三类标准”的要求，确保其建设和管理的有序开展，以全面提升农村基础设施水平。二是政策扶持，推进农村改厕工作。中心集镇、经济条件好的行政村和重点休闲度假景区要突出公厕建设，从农民最关心、最直接、最实际的利益入手，从环境卫生的角度看，开展改厕工作是“村容整洁”的一个重要内容。首先，对于农户原有厕所统一维修、改建，确保设施完好使用，不污染环境；其次，鼓励农户改建小型卫生户厕，可因地制宜地制定一些激励措施，愿意改建卫生设施的，给予一定的补贴。通过改厕工作，改善农村环境面貌。三是建立农村公厕长效管理制度。一方面要组织专门队伍加强设施的检查、维修，确保完好使用；另一方面要通过健全保洁员队伍，落实保洁员责任制，强化日常考核监督，提高保洁质量。大力开展公益性健康教育和宣传，向农民普及疾病预防和卫生保健常识，指导农民养成良好的卫生习惯和科学、文明、健康的生活方式。

    （三）在破解环境质量方面影响和制约科学发展上下功夫，统筹垃圾消化、完善网络。农村生活垃圾治理的运行基本模式可定为：以村庄为基础收集—乡镇衔接中转—各县（区）市大型转运站为枢纽—市为中心处置的农村生活垃圾收集运输处理系统，形成村、乡镇、县（区）、市四级垃圾处理作业链。产业园区可借鉴基本模式运行，没有清运能力的可委托环卫专业队有偿清运，倡导和鼓励单位和个人从事垃圾清运业务，形成竞争机制，使垃圾清运工作逐步走向市场化。

    1、统筹城乡生活垃圾，纳入新村整体规划。把城乡市容环境卫生一体化工作与新农村建设有机相结合统筹。村容整洁是建设新农村的重要条件，它要求农村脏乱差的现状要从根本上得到治理，人居环境明显改善。而推进城乡市容环境卫生一体化是实现村容整洁的有效手段，是新农村建设的一项基础性工程。因此，要把城乡生活垃圾一体化工作纳入新农村建设的整体规划，要紧紧抢抓历史机遇，扎实有效推进这项工作。

    2、因地制宜区别对待，逐步完善服务网络。把城乡市容环境卫生一体化工作与农村现实状况结合起来实施。城乡生活垃圾一体化是处置农村生活垃圾的一种基本模式，在具体实施中不能千篇一律。必须根据乡村的经济发展、环境位置等实际情况，因地制宜，区别对待，逐步推进。有经济实力，各方面条件成熟的乡镇可配置垃圾运输专用车，在村级主要道路和公共场所配置垃圾收集桶（箱），家家户户配置垃圾收集桶，实行生活垃圾袋装化，配置村级专业保洁员，每天上门收集。真正做到生活垃圾收集、运输、处置城乡一体化；经济实力不足，可建造投入较少的垃圾投放点，实行一天一收，首先把农村的生活垃圾收集起来，减少生活垃圾污染面，用拖拉机、三轮车等简易运输工具运到中转站，改变生活垃圾乱抛弃，垃圾下渠（沟）和随意堆填，低洼地成为天然垃圾填埋池的现象。随着经济的发展，再逐步完善城乡生活垃圾一体化设施和服务网络。

    3、探索就地减量处理，实现垃圾无害目标。把城乡市容环境卫生一体化与垃圾减量化、资源化、无害化结合起来推进。确定以“生活垃圾实行城乡一体化处理”为总的思路，偏僻的乡村更应探索分类收集和就地减量处理的模式，采取经济实惠的就地生态处理方法，减少生活垃圾运输、处置费用，取得无害化、资源化、减量化效果，达到村容整洁的目的。借鉴宁波市北仑牌门村做法，把垃圾分为食物垃圾和非食物垃圾；建造一个长5米宽2米的垃圾消化池；利用太阳能作热源，对食物类有机垃圾进行高温厌氧消化；冬季太阳能不足时利用垃圾本身厌氧消化过程中产生的热量进行消化；产生的垃圾渗滤液作肥料；产生的臭气直接通过排风管道排出。试验结果表明，经生态处理后，食用类有机垃圾减量约90%。真正做到了生活垃圾减量化、无害化和资源化，从而使垃圾处理减量化、无害化和资源化工作在城乡同步推进，促进我市城乡环境进一步改善。

    4、逐步统管垃圾清运，破解难题延伸并网。针对中心城区、城郊结合部、乡镇和农村之间基础条件不一的实际，以垃圾统管统运为切入点，积极加强市区城中村和城乡结合部垃圾管理，全面解决“城中村”垃圾污染和近郊“垃圾围城”现象，并逐步按“城、乡（镇）、村”三步走的原则，向农村扎实推进。一是城。进一步扩大市区垃圾清运范围，尤其重点加强城乡结合部及周边地区的垃圾收运管理工作和垃圾中转站建设，将城乡结合部垃圾收运纳入市区统一收集范围体系，根本改善城乡结合部及周边地区的环境卫生。二是镇。从近郊乡镇由近至远逐步推行垃圾统管统运工作，重点解决农村“三大堆（垃圾堆、粪堆、草堆）”中的垃圾堆问题。将近郊乡镇和企事业单位的垃圾清运工作，纳入垃圾统管统运和环境卫生一体化管理范畴。三是村。坚持因地制宜稳步推进农村垃圾统管统运工作，条件具备的村成熟一个接管一个，实施村级垃圾清运、道路清扫、粪便清运等环境卫生管理工作委托环卫部门服务的试点工作，逐步并入市容环境卫生城乡一体化网络。

    （四）在破解体制机制方面影响和制约科学发展上下功夫，创新体制机制、长效管理。长期以来，受传统计划经济的影响与束缚，乡镇环卫机构体制不顺，作业方式落后，管理方法简单。受政府财力的限制与制约，经费不足，缺乏扶持政策，致使环卫自我积累、自我补偿、自我发展的能力有限，一直在困境中围绕社会难点与热点被动服务，缺乏生机与活力。因此城乡环卫事业改革势在必行，可拟结合天津、上海实际进行初步探讨。

    1、明确环卫工作责任，落实长效管理措施。一是市环卫处加强与涉农街道和乡镇条与块之间综合协调配合力度，制定涉农街道办事处和乡镇主要村道和背街小巷环卫作业标准，并明确管理职责，确保管理工作落到实处。二是在市环卫处指导下，涉农街道和乡镇应积极引导社区探索居（村）民院落和村队道路环卫保洁方法，促进环卫作业市场化、一体化。三是制定完善有效的收费规定，使垃圾处理费、清扫保洁费和代运费能足额收缴到位。要严格财经纪律，加强收费管理，规范收费行为，确保收取的各项费用专款专用，真正促进乡镇环境卫生管理工作有新发展。

    2、理顺管理体制机制，划定环境卫生范围。加快改革城郊和乡镇现行环卫管理体制，一是按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制和属地管理原则，强化街道办事处和乡镇的职权，理顺与市、区职能部门的关系，保证“以块为主”功能的实现。城郊要稳步推进撤村建居委会，通过建立试点村，直接推行农村社区管理模式，条件成熟时再逐步扩大，并直接纳入城市社区管理。二是改革街道环卫作业机制，实现环卫作业专业化管理，占领环卫作业市场，提高居民区环境卫生质量，各区环卫部门接管街道、乡镇保洁队伍的人、财、物，直管环卫站（所），承担居（村）民的垃圾清运和清扫保洁工作，使街道和乡镇环卫作业步入专业化管理的轨道，为今后参与环卫市场的竞争奠定基础。三是组织各涉农街道办事处、各乡（镇）政府和各区环境卫生管理部门进行摸底调查，凡是责任不清的地段，都要划清责任地界，明确各自的管理职责。对容易造成脏乱的难点地区，要用挂责任牌的方法，把各自的责任范围、责任单位和责任人都写清楚，在城郊和乡镇尽量消除环卫管理的“盲点”和“死角”。四是市环卫处成立环卫机械化作业公司，整合全市已配置各区的各种环卫专业车辆，对全市6车道以上道路实施机械化清扫作业，使闲置的环卫设备发挥其应有的作用，降低清扫人员劳动强度，保障人身安全，提高环境卫生工作效率和管理档次。

    3、扩大服务步入市场，循序渐进建立协会。一是扩大服务领域，尝试步入市场。逐渐把环卫作业向市场化步入，发展为集清洁楼宇、公寓管理清洁服务、繁华地区扫道、垃圾清运、废品回收等具一定规模的环卫产业模型，可取得良好的社会效益和经济效益。如兴庆区环卫处成立了劳动服务公司，向社会扩大服务领域，占领环卫作业市场，值得借鉴。二是建立环卫行业协会。逐步把大量事务性管理工作转移给行业协会。协会分设机械清扫、垃圾清运、渣土运输、垃圾粪便处理、清洁服务等若干个专业分会。主要承担环卫服务企业的资质审查，组织企业参与招投标,制定行业指导价格和行为规范、企业的评级、信息交流和管理培训,新技术、新工艺、新产品、新设备的推广。

    4、完善考核评估机制，长效管理提高水平。一是探索建立领导干部环境卫生绩效考核机制，逐步将环境卫生绩效指标纳入对乡（镇）、村各级领导干部的考核内容。二是将村容村貌评估和环境卫生检查作为科学推进银川市城乡市容环境卫生一体化进程的有效手段，完善城乡一体化规划实施成效的评估方案，建立以村为单位的农户环境卫生评估制，定期公布乡镇村容环卫评估结果。三是通过明确的责任界定，确保环卫工作全面到位，市环卫处和各区环卫部门负责制定环卫事业发展规划；各乡镇和涉农街道办事处组织协调环卫有偿服务收费的征收，并形成一系列管理制度。四是落实教育制度。坚持正常的思想教育，不间断地用正确的思想、舆论、典型来教育、引导、鼓舞环卫作业人员，使环卫工人牢固树立“宁可一人脏，换来万人洁”的爱岗敬业思想。制定严明的上、下班，请销假和勤、廉服务等制度，规范环卫作业人员的行为，努力塑造良好的环卫作业队伍的新形象。五是各乡镇和涉农街道办事处可试行职工责任抵押金制度。责任抵押金原则上为个人工资总额的5-10%，强化环卫保洁的责任意识。六是加强农村的村容环卫建设管理的长效机制，建立“日监、月监、季监”等经常性的检查制度，强化区、乡（镇）两级监督执法，实施“执法责任制”，不断提高农村的村容环卫管理水平，最终实现市容环境卫生管理城乡一体化目标。