2008年11月27日，莆田市执法局召开2008年度第三季度城管执法研讨会。市执法局副局长张建山、局机关相关科室人员、市执法局局属七个执法大队的领导和法制干部参加研讨会；市人大环城委、市政协法制委、市法院、市司法局、市土地局、市规划局等单位的领导、专家受邀到会指导；本次研讨会共30人参加。本次执法研讨会对执法过程遇到的三个涉法难题展开研讨。

    问题一：目前一些套房的公共楼梯存在以下情况：最后一层或几层的住户私自将楼梯封闭、设置防盗门。那么该行为是属于什么行为，是否合法？执法人员在进行执法时，遇到该防盗门紧闭无法进入违法现场时是否可以强行破门进入？

    市土地局许金和：因为是公共楼梯且是私自将楼梯封闭，应该是不合法的。因为影响了他人的合法权利，应该是民事行为。执法人员在进行执法时，遇到该防盗门紧闭无法进入违法现场时是可以强行破门进入的，因为本来就是公共通道，本来就不应该存在任何障碍。

    市规划局张荣坤：该楼梯的性质是公共通道、消防通道，私自封闭肯定是不合法的。在执法时遇到该问题，可以强行进入，但建议要有公安、街道办或居委会的相关工作人员在场配合，这样做的目的是为了更好的保护自己。我们在执法时还要同时考虑执法成本、执法效率的问题，在履行相关程序后，上面的违法建筑可能都已完工了，所以我还是认为在适当的时间，在相关部门配合下是可以强行进入。

    执法三大队吴志湧：该行为肯定是不合法的，但如果要强行进入就必须要有公安、街道办或居委会的相关工作人员在场配合。

    执法四大队吴一宁：第一、既然是私自设置、封闭肯定没有经过审批许可，那就违反了《规划法》；而且该公共楼梯在紧急情况下还是逃生通道，私自设置、封闭也同时违反了《消防法》。第二、既然是违法的，那就不具有合法的物权，所以我的理解是可以强行进入。

    市法院刘开赐：以上行为涉及《物权法》、《城乡规划法》、《消防法》，从行政执法方面来说，该行为是违法的；从民事方面来说，侵犯了他人的合法权益，共同共有人可以提起民事诉讼。执法时强行进入是不合法的，如果确实需要，应申请法院强制执行，只有在特殊情况下如紧急避险等才可以强行进入。侵权只有在共有人通过诉讼，经法院确认后，才能强制拆除。执法应严格依法、按程序来，强行进入是不合法的。

    市人大林玉新：该行为不合法。通常执法情况下不能强行进入，肯定要履行相关程序，支持法院同志的看法。当然在情况特殊时要区别对待。

    市政协何云基：目前我市执法局的执法处境确实很尴尬，执法局本身还不具备执法资格，一部分执法工作是以市城建监察支队名义行使自有职能，还有一部分执法工作是依托市城建监察支队接受相关部门委托进行执法，在这种情况下开展执法工作难度是比较大的。私自将公共楼梯封闭、设置防盗门是违法的，而且不只违反一个法，是同时违反了《物权法》、《城乡规划法》、《消防法》。是否可以强行进入，则应好好考量，应先明确什么人才可以强制拆除，不应该冒然强行进入，应该严格按照法律规定采取相关措施。

    市司法局黄少飞：这种行为对于其他业主来说是侵权行为，对于行政主体来说是违法行为，违反了《规划法》、《消防法》。是否可以强行进入应区别对待，情况紧急时当然是可以的，但通常情况下强行进入，根据《物权法》规定就是侵犯他人的物权、侵犯他人的个人利益。

    市执法局柳金玉：通过以上研讨我们现在基本上可以达成以下共识：这个行为违法是肯定的，且同时违反了《物权法》、《城乡规划法》、《消防法》几部法律。对于执法时遇到这种难题，我们要扩展思维，要探讨一下是否可以采取联合执法的方式进行执法，同消防部门进行联合执法，这样执法时可依据的法律就比较多，可采取的措施、手段也更丰富。同时我们也可以告知其他业主其合法权益被侵犯了，告知他们可以采取民事诉讼的方式维护自身的合法权益，这样也可以解决我们的执法障碍。

    市法院郑炳荣：该行为是否违反《规划法》还不好界定，民事方面，我们进行强制拆除没有法律依据。若当事人故意设置障碍，执法时遇到该问题，我们的目的是进入而不是拆除，在考虑执法成本、执法效率并确认楼道里没有贵重财物的情况下，可以考虑先强行进入，后对因强行进入造成的相关物件损坏进行赔偿。

    市执法局张建山：执法成本、执法效率问题确实是需要考虑的，我们同时还要考虑减轻违法当事人的损失方面，因履行相关程序，违法行为没有得到有效制止，造成违法后果不断加大，到时拆除也会给群众带来更大的损失。总之我们在执法过程中要原则性与灵活性相结合，要创造性地开展执法工作。

    问题二：我局的《行政处罚自由裁量标准》已经公布并实施，那么现在我们在制作行政处罚案卷时要作出哪些变化？我们在案卷材料上要不要体现该标准？如果要的话，要在哪些材料上体现？怎么体现？是否要告知当事人该标准？

   市执法局柳金玉：我局的《行政处罚自由裁量标准》已经公布并实施，所以我们在制作案卷时应该作出相应变化。对于内部案卷材料如现场检查勘验笔录、现场照片、询问笔录、调查终结报告应紧扣《行政处罚自由裁量标准》进行制作，具体为:1、规划类以外的其他案卷应体现以下情况：违法的时间长短应明确具体；违法地点应具体到门牌号；数量单位（如平方米、立方米、次数、处数等）应该具体清楚。2、规划类案卷应体现以下内容：该户的户口情况；该户的经济情况；该户的现有住房水平；若是翻建的，原房屋的安全性；原房屋的状况。对外执法文书：行政处罚告知书中要体现该标准；其他的执法文书不体现该标准，因为该标准不能作为执法依据，目前漳州也是这么做的。

    市法院刘开赐：我们在审理行政案件时更注重审查的是程序、证据及处罚依据的合法性。依据该标准是否合法？该标准是否有人大授权、核准呢?所以我认为不要在对外文书中体现该标准。

    市法院郑炳荣：《行政处罚自由裁量标准》的制定、实施可以防止执法不公、暗箱操作；可以给执法人员依据、标准、规范。该标准是参照法律、法规制定的，是属于规范性文件，卷宗里要体现该标准。行政执法是依据法律、法规，参照规章，所以该标准只能是作为内部的操作依据，不能作为处罚的依据，所以不必告知当事人该标准，因为如果告知的话，则行政处罚告知书与行政处罚决定书中依据的法律就不一样，可能被当事人钻空子。物化证据、处理意见、审批意见，要体现该标准；内部研究讨论时可以讨论该标准，但是对外不告知。

   市司法局黄少飞：《行政处罚自由裁量标准》制定的目的是规范执法，防止腐败。但该标准的制定是否科学、是否具有可操作性是值得探讨的，我认为执法程序和证据方面更为重要。根据《信息公开条例》的规定除特殊情况外，所有的信息都是必须公开，所以必须告知当事人该标准。但《信息公开条例》又没有具体规定如何公开、以什么方式公开，所以我们采用什么方式告知当事人也是值得探讨。

    市执法局张建山：不要搞的太复杂，只要在法律上没缺陷，法院认可，就不要体现。诉讼、复议及案卷评查对的是法律条款、行政法规，而不是自己制定的标准。该标准应该是作为内部操作的依据，要用在内部管理、监察上。

    市政协何云基：1、该课题是属于业务上的问题。2、《行政处罚自由裁量标准》是行动上的指南。3、《行政处罚自由裁量标准》不要体现在对外的执法文书上。4、一定要充分履行程序。

    规划局张荣坤：《行政处罚自由裁量标准》可以细化工作步骤、预防执法腐败，有利于严格执法。对执法人员来说是保护执法人员自己，更有利于执法人员的严格执法。所以我认为在执法过程中要细一些，同意柳金玉的意见。

    问题三：我们在查处违法行为时，如果当事人有存在主动消除影响、及时采取补救措施减轻危害后果等情况，那么我们在处罚时是否可以对照自由裁量的标准给予减轻处罚？如果可以，在具体操作上有何要求？

    市执法局柳金玉：根据《行政处罚法》的规定，当事人存在以上这种情形是可以从轻、减轻处罚的。从轻、减轻处罚要根据案件的实际情况来定，案件的证据要体现该案件具备从轻、减轻的情节，行政处罚告知书、行政处罚决定书中要将《行政处罚法》的从轻、减轻处罚法条一并列入。目前的问题是:从轻处罚好办，因为仍在处罚幅度之内；而减轻处罚就不好办了，因为减轻处罚就是要在处罚幅度的低限以下进行处罚，超出了处罚幅度标准，也就是没有标准了，那么现实中出现这种情况该怎么办？请各位领导、专家对此发表相关见解。

    市执法局黄国清：作为我局制定《行政处罚自由裁量标准》的经办人员，我先介绍一下在制定过程中涉及该问题相关的一些情况。市法制办文件中对于减轻处罚的原则是降低一档进行处罚；对于下一档没有罚款数额的，市法制办最后是决定不列入自由裁量标准，所以目前我们制定、实施的《行政处罚自由裁量标准》就没有这项内容。

    执法三大队吴曦峰：对于减轻处罚，如果原来适用一般程序减轻后可以适用简易程序，那么要不要变更程序？

    市法院刘开赐：执法的目的是纠正违法，不是为了罚款。减轻应该在原有处罚幅度降一个档次进行处罚，可按内部规定进行分级把关、审核后确定。

    市政协何云基：对于减轻处罚的，应当进行集体评议。

    市法院郑炳荣：《行政处罚法》规定可以从轻、减轻处罚。对于应给予减轻处罚的，而下一档没有标准的，我认为应该免予处罚，因为如果没有标准就是没有法律条文依据了。对于原来是一般程序，现从轻、减轻后处罚可以适用简易程序的，是不是要变更程序的问题，我认为不必去考虑该问题，不要变更程序，因为如果是简易程序的案件我们用一般程序来办理不是更好吗！如果当事人主动消除影响、及时采取补救措施减轻危害后果的情况是发生在行政处罚决定书送达之后，可先撤销原处罚决定，然后再重新作出处罚决定。

    市执法局张建山：本次城管执法研讨会开得很融洽、务实、高效，通过研讨，执法局收到了很大的成效，我代表市执法局感谢各位领导、专家能在百忙之中抽空参加本次城管执法研讨会，同时希望各位领导、专家日后对执法局的工作能一如既往地给予支持和帮助。我最后强调的是我们在开展执法工作时要时时刻刻做到依法办事，做到亲民，要因地制宜，具体问题具体分析，要原则性与灵活性相结合，创造性地开展工作。

                                                      (政策法规科)