——用创新思维推进城市管理工作向更高层次提升，促动银川跨越式又好又快发展

银川市城市管理（综合执法）局  曾亚灵

【导语】

    随着经济社会的发展和城市现代化进程的加快，城市发展规模、速度、等级呈现提升趋势的同时，城市管理和综合执法的新课题就要及时破解，“综合化、系统化、信息化、法制化”的趋势愈加显要的摆到了当代城管人的面前。根据市解放思想大讨论活动领导小组办公室《关于在全市开展“继续解放思想实现银川跨越”大调研活动的通知》要求，市城管局安排专人从城市管理和综合执法工作的法律法规、执法环境、公共基础设施的配置、监督与队伍素质等方面，开展了专题调研。本文分析了制约城市管理和综合执法工作科学、和谐发展，效能提升的因素。从完善城市基础设施、健全法律法规、改进执法环境，明确执法权责、强化队伍素质、创新执法机制、优化机构设置方面，论述了力争实现城市管理和综合执法科学、和谐发展，效能提升的途径。新时期，银川城管必须融入科学发展观、跨越发展的气候，精心和超前谋划城管系统工程，与规划同行、与大发展同步，在跨越中走出科学、和谐之路；只有坚持解放思想，不断提升执法效能，才能不断推进城市管理和综合执法工作向更高层次提升。笔者在大量调查研究的基础上，做如下综合报告：

一、银川城管（综合执法）发展概况和基本编制与职责

（一）发展概况：银川城管工作起步较晚，1991年成立了银川市城市管理委员会下设办公室（城管办），从市环卫处抽调部分人员与市政警察大队合署办公，挂靠在市建委。当时职责是执行国家城市管理的政策规定，负责全市城市管理的组织实施工作，属协调督办机构处理日常业务。2002年，在城管办的基础上成立城市管理局，加挂银川市城市管理综合执法局牌子，主要负责市容环境卫生等工作。2004年8月16日实施“相对集中行政处罚权”将市容环境卫生的全部，工商、城市规划、环保、房产、市政设施、园林绿化、水务、公安交通部分行政处罚权划归管辖，整合了部分行政执法力量、降低了成本。2007年3月，进一步深化执法体制改革，整合了三区行政执法力量，建立了“一城一队”，接收了市规土监察大队、三区执法大队、建设局城建监察支队等执法人员，整合了近400名执法队员，实现了城市管理综合执法。

（二）基本编制与职责。现有干部职工653人，其中党员227人。机关9个科室和爱卫办；辖环境卫生管理处、荣洁公司、生活垃圾处理费征缴所；4个直属大队1个督察大队和渣土管理办公室。主要负责全市环境卫生和环境卫生行业管理及垃圾处理工作；负责全市户外广告设置、占道经营摊点摊区及其它占用道路行为的审批和管理；组织、协调开展爱国卫生和创建国家卫生城市工作；在全市城市管理领域实施相对集中行政处罚权试点工作，集中行使市容环境、园林、市政、规划、水务、工商、气象和公安交通等方面全部或部分行政处罚权。完成市委、政府交给的其他临时工作任务。

    二、当前制约城市管理和综合执法工作科学发展、跨越式发展的瓶颈问题和要因

当前城市公共基础设施规划配置和资金投入不足，近年来，市政府虽然加大了城市管理、环卫等基础设施的建设力度，成功创建国家卫生城市。但由于历史遗留中转站、公厕建设等工程款欠帐太多，致使管理投资、综合执法软件和硬件设备缺乏；数字化城管建议提出后无资金投入，精细化管理机动能力受到制约；环卫基础设施建设的速度、档次与建成区的扩建速度不协调，配套建设脱节。

（一）公共设施规划建设不够。一是市内停车场和路边停车标志太少，致使市区机动车非规定地点停放屡禁不止，严重影响城市交通和行人安全、影响市容市貌；二是扩（建）公路进城段未考虑进城车辆清洗和检查场所，进、过城区车辆脏乱，甚至泥轮进城，严重影响市容环境卫生；三是建成区的建设未考虑好居民衣、食、行及市场需求，造成夜市随意占道经营突出；四是公交站牌、候车点及居民生活区未建广告张贴栏，造成城市“乱张贴”难以根治；五是垃圾转运站和公厕布局不合理，选址建设困难大，旧区改造建设中转站和公厕居民意见大、新建小区损失开发商利益而缩建不建现象严重，目前建成区小型中转站只占到95/133座、公厕只占到252/321座，其中3/5难以改造和更新档次。改造后的街区和康居区在街面上难以入厕，外来和途经人员无法在适当地点解决内急。

（二）处理垃圾运输成本增大。垃圾处理属于公益事业，市政府没有专用经费，需向建成区居民以政府令形式征缴，居民较有抵触情绪，填埋场与大型转运站、大型转运站与小型转运站间都有一定距离，使垃圾转运费、过路过桥费、油料维修费逐年增加，加之城市居民增量、建成区扩大、垃圾量剧增，原有经费基础远不能满足现行使用，甚至配发的环卫机械因缺油缺费而压库难用。

（三）基础设施人为损坏严重。近几年，公交站牌、灯箱广告、路灯、线缆、镇流器、窨井盖、水篦子、果皮箱、垃圾桶、护栏等公益基础设施屡屡被盗、损坏，时常引发安全事故。除人为因素外，权属多元、管理职责不清。一是道路及其附属设施的养护、维修、管理在实际操作中各行其是，道路破损、排水沟堵塞、沟盖板缺失等现象时有发生，严重影响了市容市貌。二是道路（含人行道）上的路名牌、电杆、电信箱、有线电视箱、候车亭（站牌）是由各职能部门设置、养护、维修、保洁的，但事实上从这些设施建成后，成了没人看管、没人养护的脏点，有的严重影响整体市容环境卫生和城市形象。三是主要大街清洁、保洁责任归三区环卫部门、背街小巷市容环境卫生责任属街道、社区，常因基层人员不足、门前三包不到位、个别区域环境卫生长期无人管理，成为卫生死角、垃圾脏点，居民意见大，特别是城郊结合部乱搭乱建、占道经营、垃圾堆积、脏点扩散现象较为突出。

（四）全民整体文明程度不高。尽管银川加大了基础设施建设力度，荣获了全国节水城市、园林城市、卫生城市、宜居城市（范例奖）等称号。但部分人员不文明行为随处可见（随处抽烟、乱吐乱扔、乱倒垃圾、乱贴乱画、乱采乱摘、泥车进城）；交通事故和随意盗窃破坏公用设施行为时有发生；加之全方位监管、教育、宣传不及时，造成政府防不胜防、教不及时、管不到位。

（五）设施装备经费投入不足。一是一线环卫设施设备落后。截至目前，环卫作业方面，三区仅有道路清扫车21辆，虽然达到机械清扫作业标准，但车种单一不适应现代化城市管理的客观要求，特别是除雪设备欠缺，一线作业仍是人工扫帚扫到底（其他城市已更新吸尘、洗尘、扫尘等机械车辆）；二是行政执法车辆短缺，执法装备不齐，导致执法机动性能低效率差，执法威严不足；三是城市管理工作人员待遇较低，保障较差，特别是从事一线工作的协管、聘用工作人员和环卫工人工资只有400-600元，与其劳动强度和工作量极不相符，保洁人员难固定作业难以上档次，致使短期行为、临时突击、集中用兵了之，甚至保洁和管理水平下滑。

（六）立法滞后暴力抗法较多。一是城管法律法规的可操作性不强。目前城市管理方面缺乏大法，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，远没有形成科学的城管法律法规体系。如《行政处罚法》、《规划法》等，是从全国来考虑的，一些条款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，许多执法实际中的具体问题未明确。可操作性不强还突出表现为对某一违法行为，有的法规有禁止规范却无处罚依据，有的法规有处罚依据而无禁止规范，有的禁止规范不明确，有的处罚依据欠充分等。二是城管法规的立法质量不高。有些法规之间存在抵触矛盾现象，这给综合执法的调查取证、实施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往无所适从；有些法规处罚标准偏低，对违章（法）当事人起不到震撼和教育的作用；有些法规处罚标准过高，脱离行政处罚法的处罚与教育相结合原则，造成执法处罚执行难，直接影响了办案效率和结案率。三是城市综合执法难以寻求大法的支撑。城市管理的违法行为易发性强，反复性大。行政强制执行，由于缺少强制执行法律法规的支撑，强制手段不足，执法乏力，执行难度相当大，执法时稍有不慎就容易引起行政复议和行政诉讼。执法人员在具体的办案过程中也有一种担心害怕的感觉，直接影响了执法的公正与效率。四是执法对象复杂。随着城市外来人口，流动人口、农民工、失业人员的增加，执法对象越来越复杂，执法队员每天面对的是部分弱势群体和社会上三教九流各种各样的人物，这些人工作技能低，就业能力差，法律意识淡薄，他们对城管执法始终有抵触情绪，甚至反感和仇视，其违法行为往往容易得到群众的同情，这使得执法办案的调查取证、实施处罚困难大大增加。五是暴力抗法事件多。城管执法人员和环卫工人人身安全得不到有效保障，如管理人员在清理流动摊点和制止损坏、盗窃市政、环卫、园林设施等违法行为及维护城市秩序、保持良好的市容环境时，往往要忍受违章当事人的侮辱、谩骂甚至殴打。相关责权部门却对此类事件却不能及时认真查处，造成一线管理人员人人自危，不敢大胆的对违法行为进行制止。如2006年9月兴庆区城管局3名执法队员在执行公务时被违章店外作业业主捅成重伤，案发后队员身受伤残，犯罪嫌疑人除一人被捕获刑外其余3名案犯至今逍遥法外，有点出乎常理。2007年5月14日下午，市城管局直属一大队按市领导指示在整治规范丽景南街昆仑建材市场店外经营问题时，大队长暗遭暴力袭击，头部被砖砸烂，当场昏迷，就是典型的暴力抗法事件。而如今，殴打环卫工人及执法人员，煽动不明真相群众围攻的暴力抗法、阻碍执法事件仍时有发生，城市管理各项工作难以有效推进，质量和目标得不到保证和实现。

（七）综合执法机制体制不畅。由于银川城管综合执法发展较晚，人员不足、经费缺乏、装备落后，加之行政执法往往易为完成其他执法任务而强制使用，大大超出了城管依法执法的范畴，使得百姓怨声载道。遇其事后，协调沟通机制不够、信息共享机制缺乏、联合办案机制不畅、长效管理机制不全、执法保障机制脱节。如制止城郊结合部、乡镇庄点违法抢建、私搭乱建之风时，相关职能部门理应参与，协同配合，重拳出击，不能只是城管综合执法部门强制性“拆”，规划、国土、公安、房管、供电、供水等相关部门还要主动的协助，更为重要的是绝对离不开各级政府的坚强领导和鼎力支持。

三、对策、建议和提升城管工作效能的途径

（一）必须强化城管领导，抓住关节，持之以恒。银川要大发展、跨越式发展，除了大建设、大改造之外必须狠抓大管理。要把真正意义上的相对集中行政处罚权领导好、设计好、规范好，就是要集中权力、财力、人力办大事，为百姓办好事；要思维超前、规划超前、投资超前、领导超前。眼下上海市政管理委员会，由副市长任主任；北京城管号称“第二公安”建立城管110；后启相对集中行政处罚权的大中城市都把级别设的较高，使得经济发展、重点建设与建后管理同步考虑，这样做不但提升和巩固了经济发展后劲，又给外商投资推波助澜，同时提升了百姓的幸福感满意度。如果城市管理深得市民的认可和自觉维护，城市的文明程度、环境感召力、经济发展的动力和竞争魅力都将长期维系，这也是发达国家维系环境吸引力的成功经验之一。周边呼和浩特、包头的城市管理就深得民心、成本大降，有力地促进了经济、社会全面、和谐发展。为此，我们必须从现在起就把城市管理工作摆上议事日程，制定出切实可行的中短期规划，该合并的合并、该加强的加强、该相对集中权力的地方一定集中，绝不能朝令夕改，必须打破部门垄断利益圈和随意经营城市行为，使之形成良好的、持久的、正常的经营秩序。必要时形成“以城养城”的市场形式，突破重建轻管、管而无度、度而不准、准而不全的现状，真正与跨越式发展合上拍。

（二）必须强化全民教育，软硬兼施，共同参与。城市管理是一项涉及面广的社会系统工程，要有效利用广播电视等媒体、建立城管网站、设立城管热线跟踪报道开展经常性的城市管理宣传，对城市管理工作的好人好事加以报道的同时，对城管工作存在的突出问题单位和个人予以曝光；积极宣传《银川市城市市容和环境卫生管理条例》及相关法规、规章，使城管法规家喻户晓；加强对市民的宣传教育，提高全民的城市意识和现代文明意识，使市民自觉遵守城管法规，积极支持综合执法。创新思路，加强城管志愿者队伍建设，通过开展群众性创建活动，广泛发动群众以主人翁姿态参与城市管理，共同营造整洁、舒适的城市生活、工作环境，注重发动中小学校组织学生开展城市管理宣传活动，起到“小手牵大手”的作用，进一步形成“城市是我家，人人爱护她”的舆论氛围和强大的舆论导向，使市民自觉维护城市形象，积极参与城市管理。

（三）必须强化素养培训，提高层次，标新立异。通过具有优良素养执法主体的带动和牵引，使整个社会的法律意识、文明意识觉醒和提高。多组织现有城管工作人员专业技术培训，加强行政执法基础法律法规和城市管理专业法规、规章、行政执法业务规范等方面的培训；派送专业骨干前往国内城市管理相关院校学习培训，培养城市管理以及环卫专业人才，提升从城市功能、特点和美学角度进行规划设计市区内和城市边缘地带管理层次，提高城市管理科技含量，更加突出西夏古都、回族风情之银川特色。

（四）必须强化规划布局，完善设施，发挥功能。

1、合理规划设置报刊亭、洗车场、停车场、张贴栏、临时占道摊区。一是在三区适宜地段规划设置张贴栏，从源头进行治理乱张贴行为；二是对城市占道经营，要严格控制数量和地段，对季节性占道的应早从规划入手，将一些背街小巷、休闲广场等适宜地段进行分类规划设置市场和摊位，允许其临时占用，逐步取缔夜市烧烤和沿街叫卖。对正在建设的片区要尽早进行夜市、水果、刷鞋等摊区的规划选址；三是在各个城市出入口规划洗车场点，保证进、过城车辆车容整洁，并利用闲置公共地段规划停车场等、在街道边设置暂停线（位）。

2、加大公共环卫设施建设力度。一是公共环卫设施（公厕、垃圾中转站等）与房屋建筑工程同步规划建设，与市民生活设施同步配套，缓解环卫设施的不足，避免在建筑物建成后再规划建设环卫设施，造成选址受附近居民反对，建设受附近居民阻挠，尤其注重向豪华型发展，并尽量减少噪音和异味。二是解决资金问题，可采取政府出资和市场化运作。政府出资，可以是全部，也可用于补贴、奖励；市场化运作则以商养厕。还可利用优惠政策，鼓励沿街单位出地出资建设和经营公厕。

3、全面加快“厕所公用”步伐。采取适当鼓励措施，加强沿街单位、酒店、商场开放或改造内部厕所的执行力度，设立明显标志，对其给予适当的经费补贴，以调动该单位的积极性。对成绩突出者，可通过媒体宣传表彰，提高其知名度，也等于为其作免费广告。并纳入公厕行政主管部门统一管理范围之内，以进一步提高服务质量，其数量也应计入城市公厕总数之内，厕所布局必将趋向合理，真正解决外来和途经人员内急问题。

4、提高主、次干道机械化清扫率。一是随着当前银川市城市建设的蓬勃发展，城市道路正在不断延伸和广阔，道路机械化清扫率的提高是提升城市管理现代化和城市进步的一个重要标志，也是减少道路清扫作业事故，减轻环卫工人劳动强度，保障环卫工人人身安全的主要措施。因此，要创造条件，实现清扫机械化，以减轻清扫工人的劳动强度，改善劳动条件（据统计，2007、2008两年，三区发生环卫工人在清扫作业时被撞伤事件29起，重伤残5人，死亡3人，给环卫部门本来就吃紧的包干经费雪上加霜，这种作业方式与建设“两宜”城市极不协调）。二是道路清扫机械化是提高劳动效率和城市环卫质量的重要手段。据建设部定额，一个清扫工人的劳动定额大约为3800平方米／日，而一辆S30清扫车的劳动定额为12万平方米／日，可见一辆清扫车可代替32个工人的工作量。从目前银川市需清扫面积1346万平方米的任务为例，若以工人清扫需3621人，若以S30型清扫车清扫只需要114辆。从清扫质量来看，由于清扫车作业时采用湿式降尘，清扫时避免了人工作业时的尘土飞扬。特别是银川已贯通北京路、上海路、贺兰山路、黄河路、亲水大街等8车道、10车道，且在不断的扩展和延伸，人工徒步进行长距离清扫十分辛苦，只有发展机械清扫，才能从根本上改善环卫工人的人身安全和劳动强度。

5、加快环卫行业的信息化、数字化建设步伐。环境卫生工作直接关系到社会公共利益和群众利益，关系到城市经济和社会的可持续发展，是建设社会主义和谐社会的基础性工作，创新环境卫生管理体制、提高环境卫生管理水平也是建设和谐社会对城市环境卫生管理工作的要求。依托“数字城管”网格化管理系统，实施环卫应急体系和管理信息系统的建设，创建数字化城市环境卫生管理新模式，建立环境卫生指挥调度中心，将会促进资源整合和数据共享，促使环境卫生管理的区域精细化，管理元素的内容数字化、管理事件的处置精确化，使内部管理的深度和精度大大提高，对外服务质量和对内监控的水平大大加强，从而提高全市环境卫生管理水平和运行效率。

（五）必须完善法律法规，严格执法，依法行政。由于综合执法的内容、难度、场所和对象所决定的执法环境比其他执法主体都更为艰难，因而用强有力的比较完善的法律法规来保障综合执法的顺利进行尤其重要。因此，必须加紧立法，建立和完善城管的法律支撑体系。综合执法必须“有法可依”，“有法可依”凸显了立法的重要性、紧迫性。一是加紧行政强制法律法规的出台。城管部门不享有强制执行权，法院因人力、物力等原因，执行工作又跟不上，只有赋予执法部门一定的强制措施，才能迫使当事人履行法定义务或主动地接受行政处罚，才能保证执法队员更有效地制止违法行为。二是加紧修改和完善现有的城管法规。要认真梳理城管执法的依据，要减少立法缝隙，消除立法盲区，克服法律法规之间的抵触矛盾，切实增强法律法规的支撑能力。要按照系统工程的思维方式，建立起操作性强、内部和谐、有机统一的适应社会经济发展和现代城市管理的科学的城管法律法规体系。

（六）必须创新执法机制，理顺关系，优化机构。综合执法只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，大量的执法工作需要各职能部门和市区街政府之间的协同配合才能完成。管理体制和运行机制上的问题必须依靠改革和创新的办法来完善，这也是城市管理和综合执法工作面临的重要任务。其一，建立健全有效的执法机制。通过建立健全内外部协调沟通机制，来加强内外部的协作配合，提高协同作战能力，以形成“政府主导、执法部门统领、各相关部门密切配合”的无缝隙化的综合执法新格局；通过建立健全联合巡查办案联动机制，来进一步明确管理与执法的目标要求，达到各尽其责、共同完成城管任务和提高综合执法效率的目的；通过建立健全信息获取应用共享机制，来实现各部门的事先快捷沟通，做到城管工作审批、管理、执法一条心；通过建立健全执法与管理长效运行及可持续性发展机制，来减少“集中执法”、“突击执法”所造成的人力物力的大量消耗和执法的短期波动效应，实现标本兼治的执法常态、长效和可持续发展；通过建立健全执法公关与保障机制，来形成友好、和谐的执法工作环境以及保障综合执法的权威性、有效性和强制执行的力度。其二，理顺执法关系。各城市管理职能部门、单位应尽之责，市城管局负责全市城市管理工作的综合协调、监督检查和考核评价，负责全市相对集中行政处罚权的实施工作；市建设局、市住房保障局负责配合城管部门对建筑工地文明施工和建筑渣土拉运的管理；市工商局负责配合城管局对占道摊区的整治；市公安局负责配合城管局查处违规饲养宠物行为，负责查处各类违法刻章、办证等违法违规行为，积极依法查处阻碍城管执法行为和损坏盗用城市市政公用设施的违法犯罪人员，保障城市管理执法工作的顺利进行；市民政局负责乱设灵堂行为的查处；市教育局配合城管局做好校园周边环境的整治；市广电局负责做好整个城市管理工作的舆论宣传，开辟城市管理专栏节目，设立曝光台，对城市管理工作作全面报道；电信、移动通讯部门负责关停由市城管局提供的“城市牛皮癣”中的话机，负责对公用电话亭、电信箱的维护和管理；各区、市、县负责做好属地城市（镇）管理工作。其三，优化机构设置。机构是执法效能的载体，机构的科学性、合理性和体制、组织的优化对执法效能的提升起决定性作用。调整和优化现行的综合执法体制，要按照“精简、高效、和谐、创新”的原则，进一步整合执法资源，有效地降低执法成本，实现低耗高效的综合执法目标。一是通过加大市、区、街执法队伍的垂直管理力度、削减层级设置，来缓冲条块矛盾，畅通政令，提高队伍统一指挥、协同行动、快速反应的能力，减少利益冲突、减少内耗扯皮。二是加大考核力度，全面提高管理水平。市城管部门对区城管部门、区城管部门对街道（乡镇）的考核要改变考与不考一个样的现状，得有制约，要能促进工作，一级抓一级，一级考核一级，健全奖惩激励机制，使城市管理工作经常化、规范化、制度化、法制化。三是树立前置理念，实施综合执法进社区，将街道城管人员派驻社区，及时发现违法苗头，疏导和化解执法矛盾，将问题解决在萌芽状态。四是加强基层单位（部门）领导班子和队伍建设，着力培育一个起先导作用的、团结协作、坚强有力、务实高效的执法队伍，通过改善执法装备，增加一线执法力量，来提高基层队伍的综合执法能力。

（七）必须加强城警建设，统一管理，保障执法。在现有城管公安大队的基础上，组建城管派出所或城管公安分局，长期派驻城管局工作。由城管局统一领导，统一管理，统一考核，市公安局按城管局考核结果作为其警衔工资晋升的依据。其目的是协助配合城管局搞好对破坏城市市政、环卫、园林绿化等公共设施案件及影响市容市貌行为的查处；及时查处各类阻碍执法、暴力抗法的案件，为城市管理工作保驾护航，确保城市管理工作顺利开展。

（八）必须完善数字城管，为民服务，精细管理。目前，数字化已引入城市管理，给城管执法带来了全新的发展空间，推进城市管理网格化，是提高城市现代化水平的重要途径；是加快转变政府职能的重要手段，是坚持以人为本、为民服务的重要体现；是群众参与城市管理、监督政府的重要平台。因此，城管执法一定要牢牢把握住时代的脉搏，进一步解放思想，坚决破除陈旧落后的思维方式和管理理念，积极引入和建立数字化城管为平台的执法体系，不断提高城市管理水平。利用信息技术和数字化管理模式进行综合执法，尽快推行“电子城管”、“数字城管”，完善城管热线“12319”建设，在重要地段、重点部位与公安交警部门共享监控“电子眼”平台，全天候监控乱搭建、乱摆卖、乱停放、乱拉挂、乱堆挖、乱张贴等违章（法）现象，网格联络员巡回监控“违法建设和违法用地”现象，应用城管网络平台、GPS定位及执法一线终端机系统提高队伍的快速反应和处置能力等，城管执法效率将成倍提高，综合执法工作也将实现质的飞跃，从而促进执法与队伍管理的规范化、高效化，实现执法由传统粗放型向正规化、现代化的转变。