福建省莆田市城管执法局党组书记、局长  郑希文

    莆田市委杨根生书记在调研城市规划建设情况时对我市城市规范化管理作出重要强调：“要切实通过规范化管理，展示莆田城市新形象，为广大群众创造一个出行方便、道路整洁、安全有序的居住环境。”城市管理的规范化，也称标准化、整齐化，是指在城市管理过程中，必须严格依照法律的规定来行使职权，而行使职权时也要有规范的程序和规范的行为来约束执法人员的行为，从而达到行政处罚的法定化、执法队伍的整齐化和规范化。只有加快城市管理规范化建设，树立港口城市新形象,才能为海峡西岸“两个先行区”建设和“以港兴市、工业强市”的发展战略提供有力的城市支撑。

    一、行政执法体制规范化是城市规范化管理的基本保证

    （一）行政执法体制规范化的基本要求和目标

    行政执法体制的规范化主要是通过城市管理行政体制改革，消除执法工作中体制性障碍。当前，城市管理执法体制规范化的基本要求是行使相对集中行政处罚权，目标是组建一支队伍，实行综合执法，建立市、县（区）、镇（办）相互衔接，执法界面和责任清晰，条块结合，以块为主，指挥灵活，反应迅速的城市管理执法体制。

    （二）深化行政执法体制改革

    正确处理行政执法体制改革与调整执法机构的关系，是深化行政执法体制改革中一个无法回避和十分重要的问题。我认为要重点处理好三个关系：一是行政执法体制改革不等同于执法机构调整。执法机构的调整是行政执法体制改革的重要内容，但不是全部内容，也无法用执法机构的调整来替代行政执法体制改革。行政执法体制改革涉及的内容广泛，既包括执法主体的调整、程序的完善、权力的配置、运行机制的健全、法律的保障等，还涉及机构的调整、人员的录用管理调配、财政保障、领导体系、组织结构等方面，不可能只动执法主体就解决全部问题。二是执法机构与执法体制是点与面的关系。执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。执法体制改革是一个综合协调的系统工程，离开任何一个体制要素，都难以取得成功。要全面系统地推进执法体制改革，综合设计，统筹考虑。要摒弃“行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了”的错误观念。三是行政执法体制改革是执法权的重新配置。这种调整执法职权的实质是更改法律规定，必须依照法定的权限和程序进行。调整的结果可能是产生新的执法主体，也可能是原执法主体的职权增加。行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和缺位的问题。

    二、行政执法程序规范化是城市规范化管理的基本要求

    （一）行政执法程序规范化的重要性

    城市管理执法由于管理对象大多数来自社会底层，这就决定了在执法实践中，必须严格按照执法程序办事，才能确保执法的公正性。如：按照行政处罚“保护当事人合法权益原则”的要求，在行政处罚中应当尊重和保护当事人的“陈述与申辩权”。城市管理执法的实践主要是通过严格执行行政处罚告知程序来加以保证。城市管理执法具有执法范围广、内容多、行政相对人范围广、行政处罚方式和种类多样性等特点，这就决定了城市管理行政执法程序规范化的重要性。

    （二）程序合法是程序规范化的重要保障。

    行政执法行使执法权，不仅要严格遵守实体法，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理。城市管理已确定一套具体且操作性很强的行政执法决定程序和执行程序，如行政处罚决定程序中的简易程序应该遵循的实施步骤：表明身份、指出违法事实、说明处罚理由和依据、告知当事人权利、听取当事人陈述和申辩、现场制作笔录、填写处罚决定书、交付处罚决定书、备案等。

    （三）加快执法程序规范化建设

    依法行政，不仅要求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且要求行政机关行使行政权的程序也要合法。执法过程的规范化程度直接体现执法行为是否规范。一是加强制度建设，规范执法程序。程序规范是实体正确、规范实施的有效途径和有力保障。我们深入研究有关法律，严格依法制定了《行政处罚程序暂行规定》、《先行登记保存及扣押物品管理规定》等17项有关执法程序的规范性文件。还对《行政处罚法》中规定的执法出示证件制度、告知制度、调查制度、回避制度、时效制度、听证制度、行政救济制度予以明确与细化，并就规范执法程序制定了执法程序流程图，要求执法人员严格遵守。这些制度、措施有效地保证了程序的规范性、执法的公正性。二是严格依法办案，规范执法行为。在日常执法工作中，我们严格依照《行政处罚法》的要求，坚持严格执法，主要做好四方面工作：其一，严格依法办案。对法无明文规定的不得处罚，行为构成符合法定情节，要严肃处罚，保证行政处罚的内容和程序合法；其二，严格做到执法公开公正。扎实推进规范行政自由裁量权工作，加强内部行政合理性审核，杜绝执法畸轻畸重，保证司法公平、公正。加强政务公开建设，向社会公开执法依据、程序和有关内容，并通过媒体向社会通报一些社会影响面广、情节较重的案件的处罚情况和一些群众反应强烈的违章现象的执法整治情况。其三，切实做到处罚与教育相结合。要注重法制宣传，积极开展法律咨询宣传活动，在日常执法中，大力倡导教育先行，并推出了“一宣传二警告三劝说四保证五罚款六取缔”的人性化执法制度，对当事人能主动意识到违章并积极整改的，一般不予处罚。其四，切实保障当事人合法权益。日常执法过程中，坚持程序和实体并重，实行调查取证和处罚决定分离，严格遵守各项执法程序制度，保障当事人行使其陈述权、申辩权、知情权、行政救济权等合法权益。三是注重内务工作，规范案卷治理。内务治理规范化是执法规范化建设的重要内容。首先，规范执法证件治理。执法队员要参加执法资格培训，通过行政执法资格考试，做到持证上岗。其次，规范执法文书使用。文书使用实行严格的登记制度，对一些重要文书实行备案留档制度。各类执法文书统一格式，规范填写，避免执法随意性。其三，规范执法案卷管理。制定了《案件档案管理规定》，建立案件档案归档、保管、借用制度。还参照人民法院案卷档案管理的先进做法，加大投入，建立标准，规范案卷档案管理，对处罚案件进行统一归档。

    三、行政执法队伍规范化是城市管理工作取得实效的关键

    建设一支“政治合格、群众信赖、业务精通、纪律严明、作风过硬”的城管执法队伍，是抓好城市管理、服务城市社会、经济、文化发展的基础。

    （一）创新教育方式，建设高素质城管执法队伍。

    党的十七大精神，为新形势下加强城市管理工作提供了强大的思想武器，要积极营造学习十七大、宣传十七大、贯彻十七大的良好氛围。每一位执法队员要用科学发展观和“四用发展”要求指导工作，树立“亲民、文明、和谐”的执法新理念，要在城管执法工作中大力弘扬伟大的抗震救灾精神，努力实现城管执法工作又好又快发展。要不断创新教育方式，摒弃以往“灌输式”的教育方法，开展丰富多彩、寓教于乐、参与性强的活动。如：开展十七大精神宣讲活动、举办《行政处罚法》知识竞赛、进行爱国主义基地教育、学习兄弟地市先进的城市管理经验、参观抗震救灾众志成城大型新闻图片展和改革开放三十年成就图片展等，通过学习教育、亲身感受、相互比较，激发队员奋发向上的工作热情，树立正确的人生观、世界观和价值观。

    （二）提高执法业务，发挥城管执法队伍的主力军作用。

    按照“知识广、方法新、作风硬、效率高”的要求，不断加强队伍自身建设。一是知识广。城市管理相对集中行政处罚权涉及范围广、专业性强，要求每一位执法队员全面深入学习相关法律法规，并能正确熟练运用。二是方法新。要不断改进工作方式方法，在学习中工作，在工作中学习，探索科学的思维方式和工作方法，努力提高队员自身的语言表达能力、应变能力、交际能力；每季度召开一次城管执法研讨会，集中会诊城管执法中的难题，与相关部门就有关问题达成共识；定期交流心得体会，互学互长，达到相互促进，共同提高的目的。三是作风硬。城管队伍实行准军事化管理，严格要求每一名执法队员不徇私情、秉公执法、纪律严明、廉洁自律、干干净净做事、清清白白做人、不怕苦、不怕难、敢战斗、善作为。四是效率高。在执法人员非常有限的情况下，要突出强调工作效率，执法过程中要做到静态与动态、定点管理与机动巡查的有机结合。静态即实行定区域、定时段、定人员、定目标、定责任的“五定”管理；动态即由机动力量在整个辖区内巡查，及时发现问题，及时解决问题。在日常管理中，根据相对管理人的经营方式、活动区域、时间安排、季节转换等实际情况，逐步推行“前置式、亲和式、服务式”的执法方式，着力降低执法成本，提高执法效能。 （局办公室）