近10天时间过去了，但乌鲁木齐市收废品小贩张作营仍然难忘2009年5月23日的那个混乱午后：他和七八个城管协勤员相互拉扯，竭力脱困；他的手推车被掀翻，车上的废品散落一地。

    途经现场的自治区人民政府机关干部王先生，拨通110报警。

    2009年5月25日，新疆都市报以《城管协勤粗暴执法》为题报道了这件事，协勤员郭宏才等三人被停职检查。

    一夜间，城管部门又被推到了舆论的风口浪尖。风口浪尖后，折射出了相关制度设计与城市管理中的矛盾纠葛。

    “不摆摊你们养活我？”

    “城管”管什么？

    让城市光鲜、整洁、干净，这就是“城管”的事。天山区行政执法局副局长张雄和他的队员们一直这样认为。

    而在摊贩马莉看来，“城管”的任务和工作就是断自己的生计。

    和平南路是摊贩们常来的地方。一到学生下课和上下班高峰期，“小摊贩把马路堵得严严实实，这地段多年来就是个老大难地区。”张雄说。

    马莉常把水果摊摆在主干道上，“又不是我一个人这么做”。张雄让马莉把水果摊推至巷道内经营。“巷道内哪有生意？”马莉并不愿意。

    劝解无效之下，张雄收了马莉的秤，一次、两次、三次，直到收摊子……

    马莉当时恨死这些执法队员了，“为什么就不能给我条生路？”

    与马莉“坚守阵地”不同的是，28岁的维吾尔族青年阿不力米提可算是个老“游击队员”了。为了躲避“城管”，他天天推着架子车在乌鲁木齐大街小巷转悠，吆喝着做小买卖。

    时间长了，沙依巴克区扬子江路执法中队队长罗新成注意到了阿不力米提。

    一次罚20元，罗新成见他一次罚一次。“我们队员一出现，他就撤退。我们前脚走，他又推着车出来继续叫卖，和我们玩猫捉老鼠的游戏呢。”一来二去，队员们和他混了个脸熟。有一次，罗新成问阿不力米提：“你怎么还要在街头摆摊啊？”一向嘻皮笑脸的阿不力米提，这次却发了飚：“全家靠这个养活，不上街摆摊你们养活我吗？”

    “他也是在讨生活啊，别难为他”

    50岁的王晓鹏，现任乌鲁木齐市城市管理行政执法局党委副书记、局长。这个曾在西藏阿里当过17年兵的转业军人，骨子里有着职业军人令行禁止的风范。

    “刚到城管部门来工作的时候，看到没有手续的广告牌，先拆了再说！见着街边的小摊贩，撵得他们满街跑。真像猫捉老鼠一样！”王晓鹏说，“那个时候，我的理解就是，城市就像自己的家，就该一尘不染，干干净净的。”

    王晓鹏的强硬和雷厉风行，的确收到了效果。“有时候，我上街想擦擦鞋，擦鞋摊子也看不到了。”王晓鹏并不否认这小小的缺失带来的不便。

    并非所有人都对王晓鹏的行为满意。有段时间，王晓鹏家的单元楼和楼道口，频繁张贴着大量各类小广告。

    “牛皮癣都贴到局长家门口了啊！”有邻人拿这事跟王晓鹏打趣。这让王晓鹏觉得很没面上并不光彩。

    “打了这么多年的鹰，还能让鹰叨了眼？！”王晓鹏发了狠，“这不是明摆着对着干吗！让我逮着了，非好好收拾下不可！”

    一日，王晓鹏晚归，已是月上树梢时分。一男子正往墙上贴小广告，被他逮了正着。

    王晓鹏上前一把按住那男子，撕扯拉拽声惊动了王晓鹏的老父亲。

    老人循声下楼。问清原委后，同样是军人出身的父亲，淡淡地跟王晓鹏说了一句：“他也是在讨生活啊，别难为他了。”

    这话深深震动了王晓鹏。

    从那天起，一个问题开始困扰他：打造洁净城市难道就必定和商贩们的生存相矛盾吗？

    “小商小贩是个宝”

    乌鲁木齐市委书记栗智的一番话，大大地启发了王晓鹏。栗智说：“小商小贩搞活经济，自力更生给政府减轻负担，小商小贩是个宝”。

    看问题的角度变了，思路也随之一新。王晓鹏要求他的执法队员们换位思考，要站在“如果我是摊贩”的角度开展工作。

    沙依巴克区执法局八一中队队长罗世斌和队员们打算为这些摊贩们做点什么。能不能不让他们天天担惊受怕，四处游击，受罚被追？能不能给他们找个固定的地方安心做买卖？

    为摊贩们规划一块市场并不是件容易的事，仅凭执法局的力量孤掌难鸣，必须要和街道办事处、社区联合。

    罗世斌和队员们瞅着一家单位前面有大块空地，兴冲冲与那单位领导协商，得来的却是拒绝：“摊贩们天天在这吵吵嚷嚷，我们怎么办公？” 只好另寻地方。不断地寻找和协商后，最终选定了南梁坡、家春秋超市前两个市场，按照乌鲁木齐市“管死主干道、管好次干道、管活小巷道”的城市总体规划，罗世斌和社区工作人员将南昌路北一巷、北二巷作为两个固定的小市场进行管理。

    虽然小商贩们每月要给社区多掏60元的卫生费，但他们终于可以安稳地经营生意，不再东躲西藏了。

    此时，执法队员的要求则更高，既然进了巷道，必须要遵守规则，小推车一律只能摆在马路两边的台阶上，不得占用马路的位置，让汽车、行人通行便利。

    这样一来，大量的流动摊贩就被“城管”安置在了固定的小市场里，安心地讨起生活。

    2006年底，乌鲁木齐市为了保障外来流动人口、无业人员及本地下岗再就业困难群众的基本生存权利，“引摊入市”、“引摊入巷”工程陆续开展，引导流动小贩入室进店经营，或在一些背街小巷设置临时市场，集中摆摊。

    罗新成帮阿不力米提在五一夜市找了个摊位，卖新鲜瓜果，他专进南疆的优质水果，一片西瓜两元，一块哈密瓜三元，有了夜市，炎热的夏天里白天阿不力米提几乎不出去，冬季夜市停业，他就在小巷道里摆摊。

    “只要城市管理者转变管理观念，真正做到以人为本，把百姓放在心上，设身处地为摊贩着想，正确处理好管理中的各种关系，既考虑城市环境卫生，又考虑摆摊者的经营方便，完全可以达到两全其美。”几年下来，王晓鹏对城管工作也有了更新的认识。

    小市场的渐渐增多让执法队员对街头商贩的管理越来越人性化，围追堵截变成了安置、疏导。

    “以往是以权压人，现在是以理服人”

    近年来有关“城管”的负面新闻不断见诸报端，在百度上搜索关于城管和商贩之间暴力执法和暴力抗法的新闻，一搜就有十几万篇。人们甚至用“你也太城管了！”的词句形容喜欢使用暴力的人……

    在巨大的社会舆论压力之下，城管队员意识到唯有不断地加强执法队伍自身素质建设，变管理为服务，才能彻底改变老百姓的偏见。

    为严管队伍，乌鲁木齐市执法局设立严格的管理制度，对违反规定的执法队员严惩不贷。

    2008年5月,红雁池哈萨克村居民努某，在未办建房合法手续的情况下私自建房，受到天山区执法局多次制止。努某托人找到市局执法支队干部买某，并给4000元钱好处费。其后努某还为其购买烟、酒、鱼等物。事情败露后，执法局迅速作出决定：给予买某留党察看一年党纪处分、行政降级处分。并取消执法资格。

    板子不仅仅打在犯了错误的人身上，买某所在大队的领导也被处罚。

    2002年至2008年，乌鲁木齐市、区两级城管执法机关严肃处理了15名因多次接受辖区内经营户宴请和违规执法的队员。

    “严管带来了队伍面貌的变化，”王晓鹏说，“针对城管部门的有效投诉，已经由2004年的95%降至2008年的零有效投诉！这是个巨大的变化。”

    从新疆维吾尔自治区政协退休的陈静波是“城管”行风评议员，他多次实地察看执法队员如何现场执法。一次，一家公司没有手续就在楼顶安装了大铁架子广告牌，要是在以前，“城管”人员会不由分说强行拆除，而如今，“城管”执法队员以劝导为主，对方先是置之不理，“城管”还是耐心地一次又一次前去做说服工作，最后业主非常配合地将广告牌自行拆除。

    “以往是以权压人，现在则是变成服务者，以理服人！”陈静波明显地发现，从2006年年底开始，乌鲁木齐的“城管”变了。

    这是对权力认识的改变。“赋予‘城管’的各种权力有140多项，如果不约束权力的行使，那么权力就会变成贪与私的工具。”乌鲁木齐市城市管理行政执法局党组书记艾沙江·买买提说。

    2006年，乌鲁木齐市城市管理行政执法局出台了《自由裁量权基准制度》，把各种违法行为分割成若干裁量档次，每档相对固定量罚标准。

    这种自我约束，从不自觉走向自觉，从提倡走向制度。

    执法队员小刘一次下班开着执法车回家，半路接到家人电话，相约一起到某酒店吃饭，恰好在附近的小刘为图方便将车停在酒店门口，穿着制服进了酒店。

    次日他便被叫到纪检监察室，核清事实后，纪检监察人员立即对他做处分决定，写检查、大会点名批评。因为按规定，执法人员非工作时间不得穿制服、使用公车进入酒店等公共场所。

    在水磨沟区执法局党组书记杨文忠眼里，如今要处罚一个摊贩或是违法事件，成了一件并不简单的事情。“要处理一个案件需要有30多道程序，一道也不能少，少了或是没按要求，都会被查处的。”

    城管执法有望破局

    其实，早在上世纪80年代中期，我国许多地方就有了城管队。“当时，乌鲁木齐也成立了类似的组织，只不过叫做‘三整顿’。”王晓鹏说。

    这时的“三整顿”，其职权仅限于市容、环卫。而作为相对集中行政处罚权产物，并直接隶属于地方政府的城管局，是上世纪90年代中后期才产生的。

    为了解决政出多门、城市管理多头执法的现象，1997年，城管部门在北京应运而生。

    “其实，就是为了解决8个大盖帽管1个破草帽的问题。”王晓鹏打了个比方，“城管的出现，是中国走向法治社会过程中各方博弈的产物。”

    “城管执的都是单独部门很难执的法。”有人做过统计，乌鲁木齐城管的执法覆盖市容、环卫、城市规划、工商等领域，拥有140多项职权。一位城管队员说，只要没人管的事儿，民众和政府就会找城管。

    事实城管管的事虽然不少，但令他们尴尬的是，这个组织作为一级行政执法部门，多年以来，并没有一部专业的法律法规，来保护城市个体商贩，以及指导和规范城管人员的行为。这也是他们在日常工作中，因为责权利的不明晰，而导致的各种矛盾的出现，以致于屡受媒体和民众诟病的一个重要原因。

    “城管既然是改革的产物，那么只能以改革的心态看待城管，通过调整法律由人大的授权、调整城管职权、完善执法程序等对它进行改革。”王晓鹏说。

    “经过多年的酝酿，新疆首部地方行政执法法规《乌鲁木齐市行政执法条例》，有望于今年年内正式颁布，这必将进一步规范城市管理行为，保护各相关单位的个人的利益，也会为乌鲁木齐城管工作走出困局，产生积极的意义。”王晓鹏透露。

    记者手记

    白纸上不会有真正的秩序

    一张白纸上不会有什么真正的秩序，城市的管理当然离不开法律和执法者。

    城管与城市个体商贩的关系，是政府管理与个人生存和自由权之间的矛盾。是城市的靓丽重要，还是老百姓的吃饭重要？显然，公民基本生存权利明显优先于市容管理权，城市管理当然应该服从、并服务于公民的生存权。

    任何国家和地区都离不开城市的管理者，这既是城市发展的需要，也是现阶段构建和谐社会必不可少的管理手段之一。只要城管依法执法，和谐执法，民众对城管的不同声音和质疑就会越来越少，直至完全消失。

    我们期待着这一天。(记者傅翔龙 秦鹏报道）