中央宣传部、人民日报、国务院发展研究中心、国家发改委、国家住建部等有关中央国家单位专家领导出席会议

国家住房和城乡建设部批准立项09-R3-4项目

《中国城市管理体制及其运行机制研究》成果发布会2010年6月26日下午在北京举行（张泓摄）

 

《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告在北京发布

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国家住房和城乡建设部09-R3-4项目

中国城市管理体制及其运行机制研究大纲征求意见

课题主持人与记者见面会剪影

（2009年8月7日上午，北京）

课题主持人与记者见面会现场

课题共同主持人罗亚蒙主持记者见面会

国家住房与城乡建设部政策研究中心研究员、课题主持人翟宝辉回答记者提问

中央人民广播电台记者李仁主

工人日报记者丁国元

新华社新华网记者潘晓亮

法制日报记者朱雨晨

人民日报社《京华时报》记者袁国礼

新华社《瞭望东方周刊》记者许路阳

课题主持人与记者见面会现场

 

 

国家住房和城乡建设部09-R3-4项目

中国城市管理体制及其运行机制研究大纲征求公众意见活动

 

记者参考用稿（七篇）

 

（一）

城管体制如何科学构建？请你提出意见

2009年5月4日，中华人民共和国住房和城乡建设部发出建科（2009）80号文件，正式批准《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题立项，项目编号为09-R3-4。

国家住房和城乡建设部政策研究中心翟宝辉研究员和罗亚蒙研究员共同主持《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题。

8月7日，《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题主持人翟宝辉研究员、罗亚蒙研究员与媒体记者见面，发布《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿），正式向全社会公开征求意见和建议。

罗亚蒙说，中国城市的管理时代已经开始到来，但城市管理的理论建设、体制机制建设、法制建设都还十分薄弱，远远不能满足我国城市化发展的需要，更不能满足社会公众对城市管理公共服务产品的需求。《中国城市管理体制及其运行机制研究》以构建“和谐城管”为终极目标，主要研究内容包括确定城市管理的科学概念和内涵、设计城市管理的体制和运行机制模式、探讨城市管理的支撑体系和相关法律框架。

据翟宝辉介绍，《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）首次提出我国城市管理科学概念体系，包括城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理五个城市管理概念。城市是一定数量的人口在基础设施平台上进行政治、经济、社会活动的聚落形式。如果基础设施平台不能正常运转，整个城市的活动都将受到影响甚至陷入瘫痪。城市基础功能是对基础设施平台的维护，衍生功能是人类从事的政治、经济、社会活动。城市中的自然人和法人离开基础功能无法健康正常工作生活。城市公共空间是全体公众可以共用共享的空间，凡是城市政府行政部门未授权给自然人和法人使用的专属空间都是城市公共空间。城市公共空间还是一个立体的概念，涉及公众可以共享的和视觉可达的地下、地面和低空范围。保持城市公共空间的良好秩序，是社会公众的共同利益所系。目前大家通常所说的“城管”，被科学定义为“城市综合管理”。

对于社会广泛关注和困惑的“城管管什么”的问题，罗亚蒙明确表示：“城管应该管、也只能管城市基础功能和城市公共空间。基础设施平台之上的衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动则不应当由城管去管理。”

《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）还提出了中国特色的城管体制和运行机制模式，城管体制模式包括组织支撑体系（权力结构）、专业支撑体系（主要事业单位）、服务支撑体系（关联企业）、社会支撑体系（市民教育）、专业指导和交流互动支撑体系、公共财政支撑体系、社会监督支撑体系等七大支撑体系，运行机制包括统一指挥、前置管理、规范化等三大关键要素。

对于多年来大家热议的城管法律保障缺失问题，翟宝辉也阐述了整体立法框架构想。翟宝辉认为，从长远角度看，我国需要逐步完善城市综合管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市综合管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制订法律法规还有空白的相关条例和规章，最后形成城市综合管理法典。

《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）已经全文上传到人民城市网（www.city188.net）“和谐城管”栏目，任何人都可以查阅、下载，然后通过电子邮件、传真、信函等方式表达自己的意见和建议，征求公众意见截止时间为2009年9月8日。

电子邮箱：zgcstx@163.com

传真：010-88083120

通信地址：北京市海淀区三里河路13号中国建筑文化中心501室，邮编：100037。

 

（二）

翟宝辉提出中国城市管理立法初步架构

在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，中华人民共和国住房和城乡建设部09-R3-4项目《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题主持人翟宝辉研究员提出了中国城市管理立法初步架构。

翟宝辉认为，城市综合管理在理论上、法律上、实践上都有诸多热点难点问题亟待解决，其中城市综合管理的直接法律依据繁杂混乱且法律地位低，缺乏专门的法律支撑的问题尤为突出，这也是导致城市综合管理实践困难重重，体制五花八门，运行机制极不规范，城市综合管理执法过程中冲突频频发生的重要因素之一。

翟宝辉认为，从长远角度看，我国需要逐步完善城市综合管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市综合管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制订法律法规还有空白的相关条例和规章，最后形成城市综合管理法典。

翟宝辉进一步指出，《中华人民共和国城市综合管理法》应当是一部一般法，明确城市综合管理的法律概念、范围、职责、实施机构、体制、机制等；相关法规都作为《城市综合管理法》的特别法，其修订以与城市综合管理职权范围匹配为原则，并规定公安机关和司法机关以及政府相关工作部门的公务协助义务；授权地方人大和政府制定有利于当地城市综合管理的地方法规和规章。

 

（三）

罗亚蒙：中国城市管理时代已经到来

——中国城市管理体制研究今年“破题”

2009年5月4日，中华人民共和国住房和城乡建设部发出建科（2009）80号文件，正式批准《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题立项，项目编号为09-R3-4。按照进度安排，此项课题研究年内结题，这标志着困扰我国多年的城市管理体制问题，今年将“破题”。

《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题主持人罗亚蒙研究员说，经过近二三十年的城市化进程推进，我国一部分地区城市化率已经接近发达国家水平，城市政府主要负责的城市规划、建设和管理工作的重点，已经逐步从“重建设轻管理”、“建管并重”转变为“三分建设、七分管理”，开始迎来“城市管理时代”。从目前的实践来看，大中城市城市综合管理部门单列设置成为一个大趋势，这种趋势反映了我国城市化水平不断提高，城市管理工作任务日益繁重，必须有单独设立的城市管理部门才能胜任现代城市管理工作，这也标志着我国城市管理时代已经到来。建立较为完备的城市管理科学理论体系，设计较为科学规范的中国特色城市管理体制及其运行机制，是城市理论研究工作者和政策研究工作者义不容辞的紧迫的历史责任，也是有关部门指导各城市相关工作必要的理论基础。

2009年初，根据全国城管（执法）局长联席会议的多次提议，经住房和城乡建设部政策研究中心申报。2009年5月4日，中华人民共和国住房和城乡建设部发出建科（2009）80号文件，正式批准《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题立项，全面启动我国城市管理体制相关问题的研究。

目前，课题组专家已经拟定《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲，征求了一批全国城管（执法）局长的意见和建议，并已邀请有关城市科学专家、公共管理专家、行政法学专家审订，同时全面征求社会公众意见和建议。

《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题的主要内容包括七大部分：国内外城市管理研究综述；城市管理的科学概念和基本内涵；我国城市综合管理体制；城市综合管理运行机制；现代城市管理中的应急管理；城市综合管理行政执法；城市综合管理法律法规体系。以上七个方面的主要研究内容，包含了城市综合管理在理论上、立法上、实践上亟待解决的主要热点难点问题。

近些年，各地政府普遍重视城市管理，在城管监察队伍基础上组建城市管理局、城市管理行政执法局等机构，作为当前城市管理的具体实施部门，在市容环境卫生、市政公用事业、园林绿化、公共交通、城市公共秩序管理等方面发挥了巨大作用。但不可否认，城市管理作为城市政府的一项公共服务产品，社会公众的满意度还比较低，还不能适应“城市管理时代”的到来。

翟宝辉说，该课题研究涉及到城市管理的所有主要方面，但重点是研究城市综合管理，这是由中国城市管理特点决定的。课题组希望通过此项研究，在中国城市管理时代到来的重大历史转折时期，初步奠定中国城市综合管理的科学理论体系，提出符合中国特色的中国城市综合管理的体制模式和运作机制，为中国城市综合管理实践提供基础性理论支持，并为建立健全城市综合管理法律法规体系提供理论支持，为促进中国城市健康发展和和谐社会建设作出积极的贡献。

 

（四）

中国城市管理科学概念体系初步拟定

“城管”规范统称“城市综合管理”

中华人民共和国住房和城乡建设部09-R3-4课题专家组在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，初步拟定了中国城市管理科学概念体系，建议“城管”规范统称“城市综合管理”。

本课题研究的首要任务，就是全面认真总结几千年来，尤其是近当代人类城市管理实践活动经验，把握城市管理活动科学规律，建立城市管理的科学概念体系，为城市管理实践、立法奠定理论基础。

在探讨、分析城市的基本属性以及城市规划、建设与管理的关系的基础上，课题组专家初步拟定中国城市管理科学概念体系，建议“城管”规范统称“城市综合管理”。

专家指出，对城市管理有广义和狭义的理解。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，是广义上的城市管理。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，宏观上可以按事权范围划分成两大类：一是对城市基础性功能设施和公共空间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的专门事权，是城市的综合管理，也就是所谓狭义的城市管理；二是对城市各种政治、经济、社会活动的管理，也就是对城市基础功能的衍生功能的管理，目的是保障人的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣，特点是一个管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，是城市的专门管理。对城市基础性功能设施和公共空间的管理应由城市综合管理部门负责，对城市各种政治、经济、社会活动的管理应当由城市政府专门管理部门负责。

城市综合管理的关注点是物的管理，但如果人的活动损害了城市基础性功能设施和公共空间，城市综合管理部门应当提请有关部门对人进行管理。城市综合管理部门的管理不能侵犯公民的人身权利，更不能限制公民的人身自由，这应当是城市综合管理部门的一条权力底线。但城市综合管理部门应当对市民、公众进行教育、引导、劝导。

城市正常状态下，城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、社会活动正常开展，称之为城市常态。但往往由于自然灾害和人为因素，导致城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、社会活动不能正常开展，需要城市政府甚至国家强力部门介入，采取应急措施尽快恢复城市常态，称之为城市应急状态。

课题组专家对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：

城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。

城市综合管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。

城市专门管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市专门管理部门依照法律授权或行政授权，依法管理在城市行政辖区内各种相应的政治、经济、社会专门活动，保障公民的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣的行政行为。

城市常态管理，是指城市政府在城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、社会活动正常开展情况下，进行的旨在保持城市正常状态的常规城市管理活动。

城市应急管理，是指城市政府在城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、社会活动不能正常开展情况下，进行的旨在尽快恢复城市常态的非常规城市管理活动。

需要注意的是，在这五个定义中必须强调如下关键要素：

一、城市管理的主体是城市政府，城市政府是城市管理的第一责任人。代表城市政府实施城市管理的机构必须是依法成立的政府工作部门。如果不是城市政府或城市政府组成部门，在科学意义和法律意义上，任何机构都不具备城市管理主体资格。

二、城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于法律授权或行政授权。如果没有明确的法律授权或行政授权为依据，城市管理活动不能开展。

三、城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共空间。不属于维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，应予调整完备，职责过多过滥的，应予整合规范。

四、城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处。所以，“和谐城管”是城市管理的最高境界。

五、城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重复性、个体损益性（执法环节）。城市综合管理相对人必须配合或服从，城市综合管理内部要求有一支执法队伍保障城市综合管理活动的正常进行。为避免或减少城市综合管理执法过程中不必要的冲突，必须要有公安部门等建立公务协助机制。

六、一些城市专门管理部门的部分职责，涉及到城市基础功能设施和公共空间管理，如果管理较好，应当由专门管理部门继续管理，但应当纳入城市综合管理统筹协调机制。城市综合管理部门的一些工作涉及到专门管理，也必须接受城市专门管理部门的管理。

七、目前，一些城市专门管理部门的职责，完全属于城市综合管理范畴，应当纳入城市综合管理系统，作为二级局或直属单位履行相应职责。

八、城市常态管理和城市应急管理，二者既有区别，又相联系，应当统筹考虑。

九、城市综合管理和城市专门管理是按事权划分的。由于我国实行城乡一体和城乡统筹行政区划体制，城市专门管理部门的管理权范围通常都会外延到乡村。所以，城市专门管理的特定含义是一个城市政府专门管理部门只负责履行一个系统的事权，并不涉及区域概念。相应的，城市综合管理的特定含义是一个城市政府综合管理部门要履行多个系统的事权。

罗亚蒙说，纵观城市管理研究和实践，目前城市管理的定义和内涵是困扰深入研究的首要障碍，也是做好城市管理实践工作和立法工作的最大障碍。本课题在对城市管理的广义和狭义概念进行界定的基础上，进而提出城市管理的科学概念，形成中国城市管理科学概念体系，并建议“城管”规范统称为“城市综合管理”，不仅为有关部门指导和各城市政府做好城市管理工作提供了有力的理论支持，也为将来国家制定城市管理法规奠定了坚实的理论基础。

 

（五）

城管到底管什么？专家给出“标准答案”

中华人民共和国住房和城乡建设部09-R3-4课题专家组在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，针对城市管理的内容和城市综合管理的基本内涵，给出了科学的、标准的说明和概括，解答了“城市管理到底管什么？”这一多年来我国城市管理领域理论上、法律上、实践上的热点难点问题。

在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，课题组专家认为城市管理既可以按事权分为综合管理和专门管理，也可以按状态分为常态管理和应急管理。科学界定城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理和城市应急管理的内容，是科学设计城市综合管理体制、运行机制和做好城市综合管理工作的前提。

一、按事权分为城市的综合管理与专门管理

1、城市综合管理的内容包括：给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运处理、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间。

2、城市专门管理的内容包括：城市行政辖区内基于城市基础功能之上的所有政治、经济、文化活动，如宗教局管理宗教活动，文化局管理文化活动，卫生局管理医疗卫生活动，税务局管理税款征缴活动等。

二、按状态分为城市的常态管理与应急管理

1、城市常态管理的内容包括：城市常态下的一切城市综合管理和城市专门管理活动。

2、城市应急管理的内容包括：城市应急状态下统一指挥的一切城市综合管理和城市专门管理活动。其中最关键的是保障城市生命线，如食品供应、饮用水供应、电力供应、通讯畅通、医疗设施、交通管制、信息发布、安全措施等。

大家通常所讲的“城管”，其实指的是城市综合管理。城市综合管理究竟管什么呢？课题专家组认为，城市综合管理只管城市基础功能和城市公共空间。

城市是人类生活居住的最佳聚落形式和从事各种政治、经济、文化活动的基础平台。城市的功能属性表现为一部分功能不直接产生经济效益，而是作为支撑，为生产和生活服务。可以把城市功能分为基础功能和衍生功能两类。

城市基础功能是城市中的自然人离开就不能生存或无法健康正常工作生活的一类功能，表现为人们集中进行政治、经济、文化活动的平台。这一平台之所以能够正常运转，直接依赖于一个比较完备的基础性支撑系统，包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运处理、排水、园林绿化等，这些设施的运转发挥着城市基础性功能作用。这些功能为现代城市存在、运行和发展所必需，一旦得不到保障，城市立刻陷入瘫痪。

城市综合管理部门对城市基础功能进行管理，就是要保障城市基础功能设施正常运转，使生活在城市里的所有自然人都拥有正常生存、生活、工作的基础条件。

城市公共空间是全体公众可以共用共享的空间，凡是城市政府行政部门未授权给法人和自然人使用的专属空间都是城市公共空间。城市公共空间还是一个立体的概念，涉及公众可以共享的和视觉可达的地下、地面和低空范围。

城市公共空间蕴含着巨大经济价值，因而历来是各种利益集团争夺的焦点，也历来不被管理部门充分重视，城市综合管理的诸多矛盾往往在这里体现出来。课题组专家认为，城市综合管理部门必须全面管理城市的公共空间，旨在让城市不同阶层的人群合理分享城市公共空间，各取所需，使之和谐相处。

法人、自然人侵占城市公共空间的主要方式有：私搭乱建（没有行政许可和违背行政许可的建构筑物、装饰物）、乱设广告、乱设摊点等。课题组专家指出，城市公共空间绝大多数被城市强势利益集团占用，弱势群体实际可分享空间太少，化解城市公共空间管理矛盾的关键点在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间。

 

（六）

专家提出中国城市管理体制“权力结构图”

中华人民共和国住房和城乡建设部09-R3-4课题专家组在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，创新性地提出了做好我国城市管理工作的七大体制支撑体系，其中组织支撑体系明确提出了中国城市管理体制“权力结构图”。

本课题关于城市综合管理体制设计的基本原则是：贯彻国务院要求的责、权、利相统一的行政管理体制改革精神，体现中国特色和文化传统，尊重历史，重在解决当前中国城市综合管理体制中存在的实际问题，确保城市综合管理工作高效率、高效能。

体制是国家机关，企事业单位的机构设置，隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称。管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。

在充分总结、分析我国城市综合管理体制沿革和城市综合管理体制现状的基础上，专家们认为，城市综合管理涉及的城市基础功能设施管理和城市公共空间管理内容众多，责任重大，做好城市综合管理工作需要有七大支撑体系： 

一是城市综合管理的组织支撑体系（权力结构），没有科学合理、权责明确、统筹全局的组织支撑体系，城市综合管理工作就会名不正、言不顺、事难成。

二是城市综合管理专业支撑体系（城市综合管理系统主要事业单位），不仅包括城管执法的法律专业支撑，还包括园林、市政、市容、环卫等专业技术支撑。

三是城市综合管理服务支撑体系（关联企业），城市综合管理领域很多工作可以特许经营、服务外包，由企业来完成。

四是城市综合管理社会支撑体系（市民教育），提高市民素质，让市民参与、了解城市综合管理工作，让市民自觉遵守城市管理法规，爱护城市公共设施和公共空间，体现人民城市人民建、人民城市人民管、管好城市为人民的宗旨。

五是城市综合管理专业指导、交流互动支撑体系，加强城市综合管理问题的科学理论研究，总结推广城市综合管理好的经验、方法，促进城管（执法）局长之间的交流与沟通，也是做好城市综合管理工作必不可少的环节。

六是公共财政支撑体系，城市综合管理是完全公益性行政行为，必须由城市政府财政完全投入，持续投入，递增投入，不仅要保证管理和执法人员主体是公务员，还要保证事业单位全额拨款。还要保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。

七是社会监督支撑体系，随着城市管理时代的到来，城市综合管理部门必将成为很重要的一个政府部门，建立健全对城管执法系统领导干部和工作人员的法律监督、纪律监督、人大监督、新闻监督、群众监督等全方位监督体制，是保障城市综合管理部门健康运行和良好发展的保证。

其中，组织支撑体系是七大体制支撑体系的核心，包括四个层级机构：

一、行政指导机构。按照工作关联度分析和国务院要求，建议中央由住房和城乡建设部以城市建设司为基础，设立城市建设与城市综合管理指导司，或单独设立城市综合管理指导司，建议各省（自治区）由住房和城乡建设厅以城市建设处为基础，设立城市建设与城市综合管理指导处，或单独设立城市综合管理指导处。有条件的省可设立城市综合管理局，作为建设厅二级局或省政府直属局。行政指导机构的主要职责是，按照国务院2008年7月11日文件精神，负责指导全国或本省区城市综合管理工作。

二、决策机构。即城市政府。决策机构的主要职责是，按照国务院2008年7月11日文件精神，负责决定本城市综合管理体制和城市综合管理部门职能范围。

三、协调统筹机构。建议各城市统一成立城市综合管理委员会，担负城市综合管理协调统筹职责。根据江苏省淮安市的成功经验，城市综合管理委员会应当由市长担任主任，分管副市长担任副主任，城市综合管理局局长担任办公室主任，涉及到城市基础功能和公共空间的相关部门和单位负责人担任委员。否则，城市综合管理委员会就形同虚设，不能正常发挥作用。协调统筹机构的主要职责是，统筹协调本城市所有涉及城市基础功能设施和公共空间管理的部门、单位建立统一指挥系统和公务协助机制。

四、执行机构。建议各城市整合、规范原有名称五花八门的城管部门，统一成立城市综合管理局，担负城市综合管理执行职责。专家们认为，城市综合管理局只能直接管理市政公用、园林绿化、市容环卫等一部分管理内容，城市交通、供电、通信、应急食品储备等还涉及其他许多城市政府工作部门和单位，需要更高权力层次即城市综合管理委员会进行统筹协调，但城市综合管理委员会办公室可与城市综合管理局合署办公，两块牌子一套人马。本着尊重历史的原则，已经设立城市管理行政执法局并且是城市政府工作部门的，而且有条件继续保留政府工作部门行政机构编制的，也应当与城市综合管理局合署办公，三块牌子一套人马。执行机构的主要职责是，负责执行城市政府关于城市综合管理作出的所有决定，督促落实城市综合管理委员会协调统筹的各项工作，保障城市基础功能设施正常运转、城市公共空间秩序良好。

管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的科学合理性直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着基础性决定作用。由此可见，国家住房和城乡建设部09-R3-4课题组在拟定的《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，创新性地提出的中国城市管理体制的七大支撑体系，符合中国特色的中国城市综合管理的体制模式，必将为促进中国城市健康发展和和谐社会建设作出积极的贡献。

 

（七）

专家提出中国城市管理运行机制三大关键环节

统一指挥、前置管理、规范化

中华人民共和国住房和城乡建设部09-R3-4课题组专家在《中国城市管理体制及其运行机制研究》大纲（征求意见稿）中，提出中国城市管理运行机制三大关键环节，即统一建立城市综合管理指挥中心、前置管理以及城市综合管理规范化。

第一、各城市统一建立城市综合管理指挥中心，是解决城市管理纵向断层、横向缺隙、指挥混乱等问题的重要手段。

城市综合管理指挥中心，应当由城市政府、城市综合管理委员会组织建设，设在城市综合管理局内，作为城市政府、城市综合管理委员会、城市综合管理局统领本市城市综合管理工作的工作抓手平台。副局级。基于数字技术等所有现代科学技术手段，建立全市统一的指挥中枢系统，作为现代城市综合管理的首要专业支撑机构。市长、分管副市长担任总指挥、副总指挥，负责重大城市综合管理活动的指挥。城市综合管理局局长（城管办主任）、副局长担任指挥中心主任、副主任，负责日常城市综合管理活动的指挥。

统一市一级城市综合管理指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城市综合管理指挥中心运行机制。

以数字技术作为核心技术支撑，城市综合管理指挥中心通过视频、音频、网络等手段快速获取城市基础功能设施受损和城市公共空间不合理占用的信息。然后及时作出办理意见并迅速发给有关承办责任人（或单位）。

有关承办责任人（或单位）办理完成后及时上报城市综合管理指挥中心，城市综合管理指挥中心迅速指示督察部门检查验收或通过视频即时检查验收并结案。如果有关承办责任人（或单位）不能按要求在规定时间内办理完成，指挥中心督察部门应当及时督察。

办理完成任务较好的人（或单位），应由城市综合管理局（城管办）报请城市政府给予奖励，办理完成任务较差的人（或单位），应由城市综合管理局（城管办）报请城市政府给予处罚。

统一城市综合管理指挥权、督察权、赏罚权，必须有数字技术作为支撑工具，采用江苏泰州市购买服务的方式运行成本已经较低，一般地级城市和经济条件较好的县级市都有条件实现，但那些特别贫困的地级市和绝大多数县级市暂时还不具备建立城市综合管理指挥中心的条件。

第二、城市综合管理重在治本，不能把关注点放在违法处罚上。应当重心前移，前置管理，避免或减少违法处罚行为。

如果做好了城市综合管理工作，就会避免或大大减少涉及城市综合管理的行政违法行为，甚至是违法犯罪行为，真正实现城市综合管理的低成本，高效能。城市政府应当把城市综合管理的工作重心前移到管理环节，前置管理，把关注点放在预防问题发生或把问题解决在萌芽状态，强化管理服务行为，避免或减少违法处罚行为。

涉及城市综合管理的行政违法行为一旦发生，违法处罚过程中不仅会带来财产损失和公共利益的损害，有时财产损失还十分巨大，拆除一片违法建筑，其财产损失就可能数以亿计。如果发生冲突，还会带来社会的不和谐。

如果违法处罚不当，损失更是巨大，还损害城市政府形象。

所以，城市综合管理系统，要牢固树立重心前移、前置管理的思想，尽可能多地做好前期宣传疏导工作、前置预防工作、管理服务工作、说服教育工作。应当说，违法处罚越少甚至没有违法处罚行为发生，城市综合管理工作才算做得最好。

第三、城市综合管理要规范化。包括六个方面：一是程序规范、二是行为规范、三是形象规范、四是方法规范、五是考核赏罚规范、六是城管执法人员救济规范。

 

 

国家住房和城乡建设部09-R3-4项目

中国城市管理体制及其运行机制研究大纲征求公众意见活动

主持人与记者见面会与会人员名单

 

记者见面会主持人：

罗亚蒙 第一、二、三届全国城管执法局长联席会议大会执行会长、课题共同主持人

 

记者见面会主要答问嘉宾：

翟宝辉 住房与城乡建设部政策研究中心研究员、课题主持人

 

到会记者：（排名不分先后）

李仁主 中央人民广播电台高级记者

丁国元 工人日报记者

朱雨晨 法制日报记者

潘晓亮 新华社新华网记者

袁国礼 人民日报社京华时报记者

许路阳 新华社瞭望东方周刊记者

 

索取资料记者：

肖潘潘 人民日报总编室记者

王  炜 人民日报经济部记者

李松涛 中国青年报记者

李静睿 新京报记者