四川省遂宁市城市管理行政执法局河东新区分局局长 刘本华

    从当前城管执法的现状看，多数执法部门既担负了城管行政执法职能，也担负了部分日常监管职能，这既是当前城管执法任务繁重、队伍庞大，执法成本居高不下，还感到压力很大的重要原因，也是造成城管执法效能不高，暴力抗法事件时有发生，部分市民不够满意的重要原因。因此，必须立足当前的城管执法现状，认真研究深化城市管理行政执法改革，建立“行业主管部门主抓定制、许可，城管执法部门抓处罚、强制，城市管理企业主抓日常监管”的“三位一体”合力管理，确保更有效地实现好、维护好、发展好市民群众的根本利益。

一、管罚分离要理顺

    就是要理顺行业主管部门与城管执法部门的职能关系、合理区分职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条之规定、《国务院院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，很显然相对集中的是行政处罚权，而不是普遍意义上的管理权，充分说明实行管罚分离，既有重要的法律依据，也是上级的具体要求。当前的主要问题是行业主管部门和城管执法部门的城市日常管理职能定位不清，在城市管理领域，一些有利可图的、好管的，行业部门争着管，一些无利可图的、难管的，行业部门再也不管，一句“没有执法仅”，就把管理责任推给了执法部门，把城管执法部门推到了风口浪尖上。行业主管部门不再负责日常监管之后，一是把行政处罚泛化成了对城市秩序最有效的日常管理、对市民群众最深入的宣传教育，片面地强调了行政处罚，造成了市民对城管执法的反感、对立和城市日常管理的缺位、错位，忽视了对不遵守法律法规、破坏城市形象、扰乱城市秩序等行为的积极引导；二是往往制定的政策、措施、许可与市民的期盼有差距，不能体现或符合市民群众根本利益，还有该许可的不许可、该审批的不审批，造成了“政民”矛盾，使本来就很难管事务更难管理，把城管执法推向“管也不是、不管也不是”的尴尬处境。因此，必须强化管罚分离，按照“教育为主、处罚为辅”的原则，合理界定行业主管部门和城管执法部门之间的职能，强化行业主管部门的“管”、城管执法部门的“察”，形成了以构建和谐为主线、狠抓落实为关键的管理链，彻底解决主管部门管定制、不管具体抓落实，执法部门管处罚、罚到最后无法罚的现状。

二、日常监管民营化

    就是要把政府的社会管理职能与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来，按照“区域化自治”、“市场化运作”要求，确立属地政府（乡（镇）政府、街道办事处）才是“大管家”的理念，把城市管理日常监管事务放权基层、推向市场，通过公开招标，交给城市管理企业（或民间组织）负责，借鉴保安（物管）治理小区的经验，像经营企业那样管理城市。也就是要改变政府直接参与监管而造成的“管得过细、管得过死、管不过来”的问题。从当前的城市管理现状看，如街面的清扫保洁、居民小区的物管、商务区的保安等，都是很好的 “区域化自治”、“市场化运作”典范。一是体现了以人为本核心。达到了尊重市民群众主体地位和首创精神，最广泛地动员市民群众为实现自己的根本利益而合法经营、文明经营，从而把党和政府的正确主张变为自觉行动的目的，最大限度地营造和谐氛围、增加和谐因素；二是规范了城管执法队伍。很多城管执法部门执法编制太少、力量严重不足，聘请了很多城市协管员，庄严的城管执法队伍配有许多没有执法权的人员，把城管执法说“歪的”，这就可以不再聘协管员或把协管员转变为城市管理企业职工，规范了执法队伍；三是节约了城市管理成本。实行日常监管民运化后，可以只拿聘请协管员的部分经费作为城市管理费，其余部分可由城市管理企事业采取小额收费或经收代罚等形式，由城市管理企业自负盈亏；四是有效地化解政民矛盾。执法部门与部分市民之间的“政民矛盾”，转化成了城市管理企业与部分市民之间“民事纠纷”，避免了执法部门与部分市民之间的对立和暴力抗法的发生。

三、严管重罚重在管

    就是必须树立“强监管、弱执法”的理念。当前部分市民还存在“自食其力，不会违法”、“只有犯罪，才是违法”等模糊意识的影响下，在城市管理法制还不健全、还未立法，城管执法“无（或借）法执法”问题等情况下，都非常重视“严管重罚”，但往往都把处罚当作“万能钥匙”、忽视“严管”，在总结报告中能拿出这样如何处罚、那样处罚多少等大堆的数据，而“严管”措施寥寥无几，这种“只抓罚不抓管”，最易造成市民不满和抗法事件。因此，首先必须重视日常管理，教育引导市民群众自觉参与城市管理、自觉维护城市管理形象；然后才是行政处罚，也就是对情节严重、不服从管理、不接受教育的从重处罚，而不是“隔靴搔痒式”的小额处罚或什么都罚。因此，必须突出当前建立法制政府、构建和谐社会、坚持依法行政的时代主题，强力强调严格的城市日常管理。一是行业主管部门政策许可的“严”，必须根据市民的期盼、市民的疾苦，制定与市民群众的根本利益相适应的城市管理政策、措施和许可，而不是忽视市民群众根本利益的、不可行的、无操作性的“破规烂矩”，并强力地组织指导相关企业、单位、个人严格贯彻实施；二是城市管理企业履行职责的“严”，必须根据国家和省（市）的法律法规、行业主管部门的要求，监管城市，按以人为本的要求，用经营企业的思维，广泛地教育和引导市民群众，自觉遵守法律法规、维护城市形象，努力提升构建和谐社会的能力；三是城管执法部门行政处罚的严，必须以法律法规为依据，对不服从行业主管部门或城市管理企业管理、违法事实清楚、情节比较严重的，以及负有城市日常管理责任而不作为或效能差的单位或个人，做好调查取证，依法从严查处，切实保障城市管理工作顺利实施。

四、三位一体求合力

    转变管理方式既是建立法制化政府、服务型政府、效能型政府的重要要求，也是当前城管执法走出负担过重、效能不高、地位不高、形象欠佳等困境的最好选择。转变管理方式就是要确立行业主管部门、城管执法部门、城市管理企业三者之间的“三位一体”，通过各负其职、各司其职，形成合力，改变“政府部门直接管、执法部门一家干、行业部门无权管”的现状。1、“业务主管（或城管执法）部门→管理机构”，业务主管（或城管执法）部门在日常监管中，巡查管理机构所发挥的日常监管作用，指导管理机构履行日常管理职能，巡查、考核管理机构的绩效；2、“管理机构→案件”，城市的日常管理由城市管理机构统一负责，最大限度的强化宣传教育和督促整改，力争可控性事件最大化和不可控案件最小化，把少数不可控案件交执法部门依法查处。3、“业务主管（或城管执法）部门→案件”，业务主管（城管执法）部门在日常监管中巡查发现或按接受举报案件，检查管理机构是否履行日常管理职能，督促管理机构搞好城市日常管理，指导管理机构进行宣传教育、督促整改。这种复合管理模式的重要特点是：重视发挥城市管理机构在平时的日常监管中的重要作用，通过行业主管部门、城管执法部门、城市管理机构各负其责、分工合作，业务主管（城管执法）部门和城市管理机构之间既明确分工、又相互配合，行业主管部门重点研究制定符合市民根本利益的政策措施和行政许可，城管执法部门重点研究处理性质较坏、情节严重的案件，城市管理机构重点研究如何抓好城市的平时日常管理，形成“三位一体”的合力。