“和谐城管”倡导者 罗亚蒙

民间智库“中城国建”创始人

中国城市科学研究会中小城市分会第四届委员会常委、副秘书长

国家住房和城乡建设部09-R3-4项目《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题共同主持人

 

    近日，“成都暴力拆迁自焚悲剧”在隐藏多日后终于曝光天下，舆论一片哗然，城管形象再次受到毁灭性打击。

    我们应当如何看待“成都暴力拆迁自焚悲剧”呢？如何理清城管责任？又如何吸取教训呢？

    一、“成都暴力拆迁自焚悲剧”可以轻易避免。“百姓自焚”城管应负首责。

    从悲剧的发生可以看出，在这一重大拆迁案中，没有公共安全预案和措施，人在楼顶，挖掘机就在拆楼，实际上是一种公开的“谋杀”行为！就算百姓不自焚，楼塌下来也活不了命。金牛区城管部门的相关人员应当对此“自焚事件”负首要责任。

    就算此建筑是违章建筑（存疑），必须强拆，就算遇到“暴力抗法”，但也应有公共安全预案，强拆之前要请公安机关协助“清场”并警戒隔离，排除“暴力抗法”干扰，确认没有任何人员危险之后，才可以开拆。西安市城管执法局就是这样做的，很好，经验很成功，我们也推介了几年。

    所以，“成都暴力拆迁自焚悲剧”是可以轻易避免的，发生悲剧的直接原因是成都市金牛区城管部门不爱学习，没有及时学习西安等其他城市的好经验，没有掌握文明执法的好方法；根子是没有学习好以人为本的“科学发展观”，思想上没有和中央保持一致。

    二、“成都暴力拆迁自焚悲剧”原因复杂，不能全部归咎城管，但城管是可以最后“踩刹车”的。

    “成都暴力拆迁自焚悲剧”背后肯定有复杂关系，比如道路为何违背常理规划弯曲？业主奔波了这么多年有关部门为何没有给予办齐合法手续？（它是合法开始的）？这些不属于城管工作，我们这里不讨论。

    就算上面的所有错误已经发生，但城管是可以最后“踩刹车”的。城管部门面对如此众多的疑问，面对百姓的强烈不满甚至激烈反对，是可以不予执行、报请政府慎重研究统筹考虑解决的。

    城管执法系统的同志们应当明确：不管哪个部门埋下的祸根，最后是城管部门执行惹出麻烦，上级领导就会怪罪城管，人民群众就会唾骂城管，把城管弄得里外不是人，“黑锅越背越大”。

    三、避免“成都暴力拆迁自焚悲剧”再发生，再次推介胶州、淮安、湘潭、西安经验。

    胶州市城管执法局：“防微杜渐”法。胶州城管执法队员每天巡查时发现运送建筑材料的车辆，及时询问当事人是否有用地、规划、建筑等相关许可文件，如果没有立即叫停，使“违章建筑”根本就建不起来。此举利国利民，不仅有效避免社会财富浪费，也从根本上缓解了社会矛盾。

    淮安市城管执法局：“因势利导”法。依据违章建筑的不同情形，采取自拆、缓拆、助拆、不拆等不同方式，即达到了目的，也缓解了矛盾。

    湘潭市城管执法局：“明确责任”法。需要拆除的建筑，如果违反《建筑法》，由建设行政部门下发拆除文件；如果违反《规划法》，由规划行政部门下发拆除文件；如果违反《水利法》，由水利行政部门下发拆除文件；如果违反《土地法》，由土地行政部门下发拆除文件；而且要大张旗鼓公开宣传，让老百姓都知道不是城管部门要拆他们的房子。这样做，也更加符合国家现行法律法规，还能减少或避免公众对城管的误解。城管执法部门可以执行，但要文明执法，避免矛盾。

    西安市城管执法局：“未雨绸缪”法。决策之前做好听证，统筹兼顾各方利益；执行之前做好宣传和安全预案，化解矛盾，预防冲突；强制执行过程做好清场警戒，避免冲突、保障安全。事后还要走访谈心，抚慰心灵。

    我相信，各地城管执法部门只要学好了这些方法，再结合本地实际，发扬光大，类似“成都暴力拆迁自焚悲剧”就会永远不再发生。——这也是城管执法系统贯彻落实“科学发展观”的基本要求。

    附言：“成都暴力拆迁自焚悲剧”发生后，有关部门居然以“暴力抗法”的名义拘留了与死者相关人员，这是不妥的。天理何在？情何以堪？不仅不应拘留，还应多加抚慰，求得人民谅解！而那些渎职者、暴力执法者的责任，倒是应该好好问一问，给人民一个交待。

 

附：相关报道

女子楼顶自焚未能阻止暴力拆迁

    2009年11月13日早晨，在成都市金牛区天回镇金华村发生一起恶性“拆迁”事件，女主人以死相争未能阻止政府组织的破拆队伍，最后“自焚”于楼顶天台，烧得面目全非。数人被拘，数人受伤住院，政府部门将其定性为暴力抗法，被拆户控诉政府暴力“拆迁”，究竟孰是孰非并不重要，重要的是生命在这里被漠视，法律在这里被践踏，本应预见的流血事件却在政府官员的现场指挥下发生了。

　　自焚事件　她以命相争烧成重伤

　　“你们退下，我们可以坐下来商量，否则我就要自焚了！”一位中年妇女站在三层楼顶阁楼的天台上，只见她一次次举起油桶，把汽油浇在身上，不停地用喇叭向下喊话。

　　这是一座三层楼房，外部漂亮的装修，显示出房主人倾注的心血。楼下，机器轰鸣，正在破拆；楼前，消防、公安官兵严阵以待，不远处停放着救护车，医护人员也做好了准备。三层楼顶平台上人头攒动，不时有戴钢盔的人出现，接着有浓烟火光冒起，还传来鞭炮的噼啪声。

　　“唐姐，你要冷静！不要与政府作对，你现在下来还来得及。”楼下，也有人在向那位中年妇女喊话。十几分钟后，另外有人爬上了阁楼，似乎要制止她的行为，瞬间，惨烈的一幕出现了，那位妇女变成一个通红的火人，在高高的楼顶上跳动、挣扎。

　　这是11月13日成都市金牛区天回镇金华村拆房现场的一段录像，自焚的妇女叫唐福珍，今年47岁，属于重三度烧伤和吸入式烧伤，已行气管切开术，至今还住在成都军区总医院烧伤科重症监护室，尚未脱离生命危险。

　　见证人说　她万般无奈才“自焚”的

　　在天回镇金华村现场，记者看到那幢楼房不复存在，现场只留下残砖断瓦。

　　唐福珍的邻居邓尤德说，我听到唐福珍一遍遍喊话，看到她两次朝自己身上浇汽油，想以死来阻止那些人进攻，但那些人完全不理会，他们锯开三楼防盗门，头戴钢盔，手持棍棒，冲上三楼楼顶，唐家的人都躲在楼顶平台上，吼叫声、打斗声、妇女孩子的哭叫声混成一片，站在阁楼上的唐福珍情绪很激动，再次把油桶举过头顶，将剩下的汽油全部浇在身上，她是万般无奈才“自焚”的。

　　魏交是唐福珍的外甥媳妇，她说：“当时我们一家人老少十几口都退到三楼平台上，我抱着一岁的娃娃不停游走，一群头戴钢盔、手持盾牌棍棒的人冲了上来，他们见人就打，从怀中夺走了我的孩子，又朝我踢了几脚。”

　　据唐福珍的丈夫胡昌明说，这次事件中胡家有四位亲人受伤住院，其中两人伤情严重，住在重症监护室，七人被公安人员带走，未给法律文书，至今下落不明。这七人当时都被打了，经过多方打听，只知道他们没有被羁押在看守所，而是被囚禁在旅馆。

　　钉子户说　弓形路让他成钉子户

　　胡昌明对记者详细讲述了企业的变迁及成为“钉子户”的历史渊源。1996年，村支书找到他，说金华村准备招商引资，以促进地方经济发展，使用土地政策优惠，村里可统一办理房地产手续。胡昌明和村委会签订了《建房用地合同》，先后投资数百万元，建起一幢2000多平方米的综合楼，一家服装加工厂迅速开办。

　　胡昌明说，在此期间，他为办理房地产手续一直奔波于政府有关部门，但由于职能部门的推诿扯皮，房地产证书最终没能获取。2005年，金牛城乡一体化后，胡昌明企业的土地使用证和房屋产权证成为历史遗留问题。

　　2005年7月，街道办相关领导说胡的企业用房是违章建筑，因为修路需拆除，当时只答应补偿90万元，几次调整后补偿费提高至217万元。胡昌明认为，为了企业他陆续投入700余万元，区区217万元，他实在难以接受。再者，修路本应在原路基础上扩展，而规划者却偏偏对老路弃之不用，绕了一个弯，修成弓字形，把胡昌明的企业冲掉。胡昌明看到对面同样没有任何产权证书、和乡村干部有关的楼房保留下来，心中愤愤不平。

　　律师说　官员不关心群众利益

　　事件发生时，胡昌明正在北京上访，侥幸得以平安。11月16日，记者在成都见到胡昌明，他说金牛区政府正在四处抓他，他很想到医院见妻子唐福珍一面，却又怕自己被抓后连个伸冤的人也没有了。然而，就在第二天傍晚，胡的亲戚打电话说：“躲到绵阳的胡昌明被金牛警方抓走了，什么罪名不得而知。”

　　北京市长歌律师事务所资深律师刘亚军认为：“胡昌明的房屋如果当地国土、规划等管理部门认定为违法建筑，应根据相关法规予以处罚，并允许胡昌明对相关处罚提起诉讼，如果处罚最终被依法认定为合法，管理部门可以申请人民法院执行相关处罚决定，应该说区政府本身不具有实施强制拆迁的主体资格的，同时也没有任何合法的拆迁手续，成都市金牛区政府的行为，与我国现行的法律法规是严重相违背的。本案的发生，究其原因，是地方政府的某些官员把政绩放在首位，根本不把群众的利益放在心上。就本案而言，大批的地方官员在现场，眼看着一个被拆迁人举火自焚，竟然还下强制拆除的命令，就不仅仅是法律理念的缺失了。”据《新湘报》

 

人民日报社《京华时报》：政府岂能为暴力拆迁护航

“三个星期内，两个拆迁户，两起自焚惨剧。蝼蚁尚且偷生，拆迁户何以就被逼上了绝路？”6年前，被拆迁人朱正亮以自焚抗争拆迁，我写下了上述句子。6年后，一个叫唐福珍的成都公民在面对暴力拆迁时，再次以命相争，震动网络。尤其令人愤慨的是，当唐福珍不断用喇叭喊着“可以坐下来商量”，并发出自焚警示时，暴力拆迁依然继续进行。唐福珍最后“自焚”于楼顶天台，诸多前来配合拆迁的部门官员或工作人员成了这场悲剧的看客。这还不算，在上海、重庆和成都三地接连爆出的拆迁纠纷中，强拆者有功，抗暴者进班房。

6年前，媒体在拆迁自焚事件中呼唤物权法。2007年，物权法历经八次审议终获通过。《物权法》对土地征收的规定除限于“为了公共利益的需要”这一目的之外，最关键之处是明确了必须“依照法律规定的权限和程序”才可以征收。

但《物权法》通过以后，立法机关却似乎并无制定土地征收法或拆迁法的迹象。2001年公布的与物权法相冲突的《城市房屋拆迁管理条例》沿用至今。对被拆迁人而言至关重要的拆迁补偿仍然是依照“行政法规”来进行。行政机关由此获得了“自我立法权”，行政利益法制化的结果，必然是架空《物权法》。

衡量拆迁法规是否科学，要看法规调整的是不是行政管理关系。行政管理关系的双方只能是行政机关和行政相对人(即公民、法人等行政管理对象)。拆迁是国家收回土地使用权的活动，由行政机关作为国家的代理人对公民正在使用中的土地实施征收，固无不可。但这种征收必须是基于公共利益的国家行为，而不能是包含了商业利益的商业行为。

《条例》恰恰存在将本属于公权力的国家征收权让渡给商业机构的情况——比如授权给“取得房屋拆迁许可证的单位”进行强拆。这实际上是将商业征用混同于国家征用。当开发商摇身变为“拆迁人”时，也就意味着开发商在某种程度上获得了超越民事法律关系的行政权，原来平等的“商业征用者”与“被征用者”的关系，也因此变成了“行政拆迁代理人”与“被拆迁人”的关系。在不断上演的拆迁悲剧中，暴力拆迁者多是“拆迁公司”的工作人员，这些人大多得到政府职能部门的保驾护航。

从《物权法》的立法本意看，绝不应授权行政机关为行政拆迁建规立制。对《条例》展开审查，使《物权法》不致落入“无权法”的泥沼，已刻不容缓。