人民城市网2009年12月3日广东中山消息（中山市城管执法局“和谐城管”宣传信息员 李孟开、李彪）中山市坚持城市管理“四化”，推进宜居中山建设。

    宜居城市建设实践较早出现于经济发达的西方国家，它不是一种运动或城市发展新阶段的标志，而是城市发展水平进入高质量阶段的一种必然，是随同城市建设过程“生长出来”，被逐步认识并因此开始频繁使用的概念。

    2007年5月，建设部科技司验收了《宜居城市科学评价指标体系》，标志着我国宜居城市的规划、建设、管理有了一个导向性的科学评价标准。所谓宜居城市，是指经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类居住、生活和工作的城市。

    什么样的城市才是宜居城市，宜居城市具有什么样的内涵特征，目前学术界尚无统一定论，但适宜人类居住、生活、工作是对宜居城市的最基本要求。一般而言，环境优美是宜居城市是宜居城市的基本要求。城市是一个人文景观环境与自然景观环境的复合体，宜居城市应具有良好的生态环境，并实现人文景观和自然景观相互协调、有机结合，满足居民的生理、心理舒适要求。

    城市宜居的水平直接或间接地影响着人们的生活质量，加强城市的宜居水平建设，营造适宜人类居住的环境，对城市发展、居民生活和工作都具有十分重要的现实意义。宜居城市强调营建一个人文与自然环境协调、稳定的人居环境，即要建设自然环境优美，设施舒适齐备，经济持续繁荣，社会和谐稳定，文化氛围浓厚，治安环境良好，适于人类工作、生活和居住的城市。宜居城市是一个综合性的目标，需要多领域、多角度、多层面共同推进。

一、宜居城市建设是城市发展水平进入高质量阶段的一种必然

    现代城市的居住环境问题最早出现在英国的工业革命后。在英国，伴随着工业化、农村圈地运动的发展，致使大量农村人口流入城市。有限的城市居住容量，带来了系列的居住环境问题，并成为一个重要的社会问题凸现出来。20世纪后半期，随着全球性环境危机的加深，人们对宜居环境的研究日益关注。国际住房及规划联盟(IFHP)于90年代提出“健康城市”(healthycites)的9项标准，除了干净、安全、高质量的物质形体环境外，还包括能长期支撑城市的生态环境;满足所有居民食品、水、住房、收人、安全、工作等基本需要;多样化、有活力、有创新的经济结构，以及一个坚强的、相互帮助而和谐的社区。可以说，构建宜居城市已经成为世界性的潮流。

    中国是目前世界上城市化进程发展最快的国家之一，近些年来，中国经济总量大幅度增加，城市化水平显著提升，社会经济发展取得了辉煌的成就。但与此同时，一些地方在经济发展的同时，生态系统平衡遭受破坏，环境受到严重污染。特别是随着城市的发展，交通拥堵、能源紧张、生活成本上升、环境污染等城市问题日趋严重，成为困扰居民日常生活的心病。中国现阶段正面临从粗放型城市向节约型城市过渡，亟需探索适合中国特色的城市增长之道，以节约资源、提高城市环境质量。在这场浪潮中，越来越多的城市管理者、学者和居民已经意识到人居环境在城市发展中的重要作用，很多城市纷纷将“宜居城市”作为城市发展和建设的目标之一。大量城市在把城市做大做强的同时，也在探索如何把城市“做好”。随着城市发展水平的迅速提高，我国普遍开始重视宜居城市建设，近年己有数十个城市提出建设“宜居城市”的目标。

二、建设“宜居中山”是中山市全面贯彻落实科学发展观的具体体现和构建和谐社会的必然选择

    经过改革开放30多年的持续发展，特别是今年来工业化和城市化进程的加快，中山面临着经济社会发展的重大转型。一方面，经济增长方式必须加快由粗放型向集约型转变；另一方面，社会发展模式也正由单一封闭向开放多元社会转变，这一时期既是重要战略机遇期，同时又是矛盾凸显期。如何抓住机遇，克难求进，创新思路，实现新的跨越，是摆在中山人民面前的一个重大难题。

    中山人民审时度势，创造性地提出了建设“两个适宜”城市的伟大构想。建设“两个适宜”城市是应对经济社会发展转型的迫切要求，是中山未来发展路向的战略选择。“两个适宜”城市要求既有良好的居住环境、完善的城市公共设施和安全的社会环境，又有充满活力、蓬勃发展的创业平台，重点在于吸引有创造活力的各类高素质人才居住和创业，将城市建设成投资者和劳动者的创业乐园以及居住着的美好家园。2004年12月，胡锦涛总书记视察中山时，对中山市提出建设“两个适宜”城市目标给予充分肯定，嘱托中山要积极探索，努力破解这一世界性难题。2008年5月，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在中山调研时勉励中山市要坚定不移地走科学发展道路，努力把中山建成为适宜创业、适宜创新、适宜居住的全面协调可持续发展的新型城市。“三个适宜”不仅是中央、省委领导对中山市落实科学发展观、推进经济社会又好又快发展提出的新要求、新希望，更是市委、市政府在继续解放思想、创新战略思维基础上对中山未来城市发展设计的新坐标、新定位，符合中山人民建设美好家园的殷切希望，也是中山应对经济增长方式和社会发展模式转型，实现全面协调可持续发展的必然选择。

三、中山市城市管理工作在宜居中山建设中经历的发展历程

    1979年以来,中山城市管理工作随着国民经济和社会的发展而发展，从整治脏乱差，到逐渐建立专职管理机构，不断完善城市管理体制，走出了一条适合中山市情的城市管理道路，为中山市获得国家卫生城市、全国园林城市、全国环保模范城、中国优秀旅游城市、联合国“人居奖”、全国文明城市等十多项国家级荣誉作出了重要贡献。

    改革开放前期，中山没有专职城管管理机构，城镇环境卫生缺乏有效管理。1982年后，市政府成立一些临时性机构，组织市民开展清洁运动，控制脏源，改善市容环境质量。

    1984年以后，中山市城市管理在坚持抓好突击性的专项整治和点源管理外，逐步推行制度管理，如建立城市垃圾清运制、“门前三包”制等，使市容环境逐步得到较大改观。

    1990年后，中山市以创建国家卫生城市为契机，城市管理工作由点源治理逐步向区域治理推进、由单项治理逐步向综合治理转化，城市管理机制不断完善。

    2003年后，开展城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，进一步推行规范化、法制化建设，以治理难点、热点、重点为突破口开展全市性城市环境综合整治，城市管理工作向纵深发展，城市管理工作进入一个新的里程碑。

四、城市管理实现“四化”，全力推动宜居中山建设

    中山历届市委、市政府都十分重视城市管理，并从战略高度来思考和谋划城市管理和城管执法工作。坚持以科学发展观为指导，以解决人民群众最关心、最直接的利益问题为重点，正确面对并破解城市管理中存在的问题，认真履行城市管理职能，切实维护好广大人民群众的根本利益。

    一直以来，中山坚持科学发展观，坚持走可持续发展的道路，在经济发展中坚持“既要金山银山，更要绿水青山”，在城市管理中坚持“高标准规划、高质量建设、高效能管理”，在城管执法工作中做到“既要城市‘脸面’，也顾百姓‘饭碗’”。明确提出城市管理工作要紧紧围绕“工业立市、工业强市”这一中心，按照“整洁、优美、宽松、和谐、安全、有序”的十二字方针，在提高城市文化品味，提高市民素质，提高环境质量“三个提高”中找差距，在“绿、亮、美、洁”四个字上下工夫，为改善市容环境，优化投资环境，促进经济社会协调发展作贡献。中山市城市管理坚持“以人为本”的理念，遵循“生存权大于环境改善权”的原则，通过探索管理模式，健全服务机制，着力营造和谐城管执法新局面。自2003年成立城管执法部门以来，查处的19万余宗城管案件，没有出现1宗复议或诉讼败诉案件，也没有发生1起因城管执法而引起的重大纠纷。

    （一）人性化——凸显“以人为本”理念。一是按区域、对象实施分类管理。确立“以人为本、疏堵结合、宽严适度、教罚并举”的新时期城管执法“十六字”工作方针。24个镇区城管分局均在各自辖区范围内划定了严管区、比较严管区、相对放宽区3类地带，严管区实行严格管理，禁止占道、流动经营、乱贴小广告行为，严格控制悬挂户外横幅、广告；比较严管区则降低严管等级，经城管部门批准可临时占道、流动经营或悬挂户外横幅、广告；相对放宽区（主要是农村）在不影响交通、周边群众起居生活的条件下允许占道经营及悬挂户外横幅、广告。同时将管理对象分为社会弱势群体、唯利是图者、违法对抗者3类，实行区别对待政策，分别采用疏导帮助、依法取缔、追究法律责任等不同办法进行处理。如对家庭困难的弱势群体违规占道经营，一般采取“不经三次教育劝告不予行政处罚”的处理措施。二是扶助弱势人群。针对部分无证流动摊贩生活困难的实际情况，在城区部分内街和次要地点、镇区人流相对集中地区划出特定区域，设好护栏，搞好标志，设立固定场所供流动摊贩暂时经营，统一管理，在保证市容整洁有序的同时，逐步教育引导其走向合法经营道路，有效解决下岗失业人员、失地农民的生活出路问题。目前，全市共设有此类规范化的临时摊位900多个，全部以免费方式提供给摊贩经营。

    （二）规范化——提升执法人员综合素质。把队伍软件和硬件规范化建设当作一项战略性工作来抓，市府办专门发文明确参照公安部门的要求，对城管执法队伍实行准军事化管理，开展执法队伍规范化建设。采取抓试点、抓推广、抓督办、抓验收和总结表彰等分步实施的方式，围绕队伍硬件、软件建设两方面内容，强力推进规范化建设，使城管执法系统逐步达到统一编制、统一装备、统一制度、统一培训、统一执法、统一办公场所标识“六个统一”。 一是抓好“硬件”设施建设。每个基层分局均设有对外办公窗口、接访室、装备室、值班室、夜间值班休息室、暂扣物品仓库等功能室和场所。对办公场所的各种标识、政务公开栏等作了统一要求，对内务实行准军事化管理，做到内务卫生整洁、各种设施摆放整齐有序。二是不断完善内务管理规章制度，强化制度创新。制定完善了23项规章制度，推行网格化执法责任制，建立目标管理、绩效考核奖励机制，建立完善的网上办案审批制度、信访案件“3—5—10—30”督办制度（涉及民生案件为“2—3—5—15”督办制度），率先在全省开展规范行政处罚自由裁量权试点工作等，基本上达到了用制度管人、管事的要求。

    （三）网格化——实现城管服务全覆盖。一是推行网格（区域）化执法责任制。全市25个城管执法基层分局全部实行网格式管理，经费由财政全额保障，实行“收支两条线”和“罚缴分离”，防止“以罚代教”、“以罚代管”，为城管部门依法行政奠定基础。各执法分局又将管辖区域划分为若干个网格责任区，确保每个责任区内有执法中队（组）巡查、有卫星GPS定位系统监控。同时实行网格责任制绩效考核，由分局领导做周评、市局督查组做月评、市城管办做季评，考核结果作为执法人员绩效评定的重要依据。二是健全基层城管网络。2008年，24个镇区全部成立城市管理工作委员会和办公室；2009年，在各社区（村）设立城管工作站，负责对辖区环境进行实时管理，实现城管执法工作向村（居）延伸。城管工作站人员的业务培训由市局统一进行，分局负责日常监督和指导。同时，在工业园区试点建立由企业组建的城管工作队，负责工业区内环境的日常管理和维护，调动企业参与城市管理的积极性，建立政府与企业“齐抓共管”的城管工作新机制。

    （四）协同化——强化城管工作成效。一是难题解决协同化。市政府每季度就城管问题召开一次专题市长现场办公会，协调解决近期城管工作的重点、难点、热点问题以及职责不清、容易相互推诿扯皮的问题，明确落实跟办单位、完成时限及标准，并跟踪督办落实情况。二是月度通报强责任。每月组织开展市容环境卫生检查，并向各单位、各镇区进行通报，检查结果与各单位年底评优、奖惩和各镇区班子实绩考核及奖金挂钩，调动基层营造和谐城管执法新局面的积极性与主动性。三是部门联动查违建。建立查处违法建设长效管理制度,明确部门职责，多法并用，多部门联合。2006年，市城管执法局牵头组织10多个部门开展清理违法建筑行动，5个多月共清拆违法建筑38万多平方米。四是“三位一体”重成效。建立城管执法、公安、法院“三位一体”的联合执法机制：成立市公安局城管大队派驻市城管执法局，与城管协同执法，通过公安的提前警示、介入化解，避免城管执法过程中发生冲突纠纷，保障城管执法安全有序；法院则密切配合城管部门加快相关案件审理，如对大型违法建筑清拆、冻结资金等城管处罚案件优先强制执行，确保城管执法工作的权威性和严肃性。

    中山市近年来不断加强城管执法工作，为优化人居环境、提升城市形象、增强城市可持续发展能力，奠定了坚实基础。2009年5月，第二届全国和谐城管论坛、第三届全国城管执法局长联席会议、第四届全国城市管理行政执法经验交流会在中山举行，充分体现了中山健全的城市管理体制、完善的城市管理运行机制、优美的市容环境得到了全国同行的认同和肯定。我们要以“第二届和谐城管论坛”在中山举行、“宜居城市实践研究基地”给中山授牌为动力，进一步提高城管执法工作的科学发展水平，使中山的山更绿、水更清、人更和，经济社会更繁荣，城市环境更优美。