摘 要：城市管理执法是城市建设的一项长期性、系统性、基础性工程，随着我国市场经济体制改革的深入和城市化进程的加快，城市管理执法面临着诸多新情况、新问题和新矛盾。在现行体制下，全面贯彻落实科学发展观，着力转变城市管理工作中不适应不符合科学发展观要求的思想观念和做法，正确把握好城管执法的综合化、规范化、市场化和社会化改革方向，创新城管执法体制，构建城管执法长效机制，是当前解决城管执法过程中若干矛盾和促进城市管理执法工作科学发展的首选之路。

    城市是人类文明社会发展的成果，在信息化、经济全球化的今天，城市是人们生产、生活的集聚地，是生产要素的集聚载体,如何发挥城市在经济社会发展中的效益最大化,加强对城市管理，提高城管执法水平, 健全城管执法长效机制，这不仅是城市发展中面临的现实问题，也是城管执法过程中亟待解决的重大课题。下面，笔者以泉港区城管执法机制体制建设的现状为例，从推进城管执法工作科学发展的角度，探讨分析当前制约城管执法工作科学发展体制机制上的矛盾与问题，提出推进城管执法长效机制建设的建议与对策，以供参考。

一、当前制约城管执法工作科学发展体制机制上的矛盾与问题

    ㈠责任机制不顺。目前，市、区（县级市、县）、镇（街道）各级都设有城市管理委员会及其办公室专门负责城市管理工作，各级政府一把手也都亲自担任城管委主任，从这一层面说各级政府对城市经营和城市管理工作是相当重视的。但在现实工作中，各级政府往往以抓经济发展是第一要务和地方财政困难为由，对城市管理工作更多是说在嘴上和写在纸上，对开展城市管理执法工作所需要人、财、物等投入保障往往捉襟见肘，造成城市管理和行政执法工作因缺乏必要保障而难以深入有效地开展。造成此种局面的深层次原因更多凸显在城市管理责任制约机制和考核机制不明确、不过硬方面上，为什么各级党委政府对综治、计生工作会那么重视，就是因为综治、计生工作从中央到地方各级都有严格的责任制约机制和考核标准。因此，地市一级政府确有必要将城市管理工作列入各区（县级市、县）、镇（街道）基层政府工作绩效考评的重要内容之一，明确具体责任要求和考评内容，以推动城市管理执法工作在区（县级市、县）、镇（街道）基层的开展和落实。

    ㈡编制体制不顺。在我市现行城市管理执法体制中，市、区执法局被列为政府的组成部门，由于城管行政执法任务重，市执法局设有直属执法大队，区（县级市、县）执法局设有执法大队，执法大队下面再设执法中队，它们都履行着行政执法的职能，按照《公务员法》有关规定，这些执法人员应该纳入正式公务员编制。而目前的实际状况是，编制部门只把执法局机关人员列为公务员管理范围，而下面的执法大队、中队却只作为参照公务员管理的事业单位，在很大程度上了执法人员的积极性，而类似情况的公安部门，他们的支队、大队或基层派出所民警却都是公务员身份。

    ㈢人员进出体制不顺。目前城管执法人员大部分是原来老城监队员，基本上都是事业干部和职工编制，人员编制对口交流的渠道相当有限，长期形成了城管人员只进不出，使知识、年龄都逐步老化。同时，因执法大队的参照公务员管理体制尚未完全理顺，要通过公开招考或竞聘选调一些优秀人才进不来，往往只能安排一些部队转业干部进来，在一定程度上影响了执法队伍素质的整体提高。

    ㈣执法体制不顺。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理与执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、行政执法等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

    ㈤保障体制不顺。目前，随着城市管理行政执法职能的拓展和执法成本的不断增加，城管执法面临着执法车辆紧缺、执法装备落后、人员配备不足、经费保障缺口较大等诸多保障性问题，而同为执法部门的公安、交警部门，他们人员编制比例、日常经费预算、人员待遇（警衔补贴、超时补贴等仍然保留）、车辆保障、信息化投入（科技强警）、乡镇（街道）基层所（队）规格及政治待遇等都远远高于同级的城管执法部门，可以说城管执法牵涉面更广，也需要执法成本。例如，我区目前城管办只有机构，没有编制与预算；如按国家住房与城乡建设部对城市城管监察执法人员每万人配备5人的理论标准，我区应配备近200人，现仅有38人，如此等等，都需要进行创新与完善。同时，公安保障机制尚未形成，围攻起哄、暴力抗法事件时常发生；社会舆论褒贬不一，对城管综合执法试点工作存在偏见，不能客观评价城管执法部门工作成效等。

二、推进城市管理执法科学发展长效机制建设的建议与对策

     ㈠创新执法责任机制，着力推动城管执法工作落实。目前，全国城市管理综合执法工作尚处于试点完善阶段，在中央和省（自治区）一级没有专门设立城市管理综合执法机构，许多工作责任不够明确，约束考核机制不健全，往往难以全面落实。因此，要进一步创新城市管理和行政执法工作责任机制，大胆借鉴各级社会治安综合治理委员会的做法，依托各级政府城市管理委员会及其办公室，及时完善城市管理工作目标考核体系，不断建立健全层层签订城管目标责任书、每月工作例会、每季度形势分析会和日常督查、季度通报、半年抽查、年度考评等配套约束机制，切实将这项工作列入各相关部门和各区（县级市、县）、镇（街道）基层政府工作绩效考评的重要内容之一，奖优罚劣，推动城管执法各项工作全面落到实处。

    ㈡创新执法管理体制，着力提升城管执法工作水平。要按照“分级管理、重心下移，条块结合、以块为主，依法行政、落实责任”的原则要求，大力推进城市管理执法体制改革，形成以市为主导、区（县级市、县）为核心、镇（街道）为重点、村（社区）为基础、单位和居民为主体的城市管理格局。一要进一步下放城市管理权限，着重强化区（县级市、县）级城市管理执法职责，大力推进镇（街道）城市管理机构和城管执法队伍建设，明确村（社区）在城管执法中的教育引导、自治管理和协助报告作用，完善相关单位（店、户）“门前三包”责任制落实约束机制，不断完善“两级政府（市、区）、三级管理（区、镇街、村居）、四级网络（区、镇街、村居、责任单位或个人）”的城市管理网络体系。二要抓住国务院正式出台《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的有利时机，用足用活中央赋予福建推进海西先行区建设的优惠政策，敢于先行先试，大胆打破“执法部门化”的条条框框，进一步将建设市场管理、房产管理、公用事业管理、环境卫生管理等涉及城市管理方面的全部或部分行政处罚权，依法按程序纳入综合行政执法范围，实行一揽子执法，并在城市管理行政执法局基础上加挂城市管理局的牌子，努力从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题。三要积极争取政策支持，大胆参照公安系统的管理体制，对城市行政执法系统的管理模式进行改革，区（县级市、县）一级执法局作为同级人民政府组成部门，同时接受市一级执法局业务指导；区（县级市、县）执法大队考虑作为同级执法局隶属管理的副科级专项执法单位，并专门配备副科级的大队长和指导员，以加强对各镇（街道）执法中队的执法业务指导；各镇（街道）执法中队的管理体制也同时参照公安派出所管理体制进行管理。

    ㈢创新“数字城管”模式，着力提高城管执法工作效率。科学发展观的第一要义是发展，要实现又好又快地发展就必须牢固树立和坚持效率优先理念不动摇。当前，数字化城管是实现城市管理由粗放型到精细化和长效化管理的重要手段，各级城市政府应着重抓好以下几方面工作：一是要加强数字化城管的组织机构建设。建议参照重庆等城市做法，在市、区（县级市、县）、街道（镇）三级政府成立数字化城市管理工作领导小组及其相关工作机构，配备专门工作人员，明确工作职责。同时，建议市、区（县级市、县）两级政府制订出台开展数字化城市管理工作的具体实施意见，明确目标任务、责任措施和保障投入等工作要求，以保证此项工作的顺利推进。二是要组织开展城区数字化城管所需基础数据普查。要根据国家建设部颁布的《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类与编码》（CJ/T214-215）中城镇建设行业标准确定的公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类及其它有关设施6大类“城市部件”，通过普查逐一定位、确权和编码，并将数据归类整理后建立专用数据库，为数字化城管信息网络运用奠定基础。三是要推进市、区（县级市、县）、街道（镇）、社区（村）四级信息网络平台建设，并按统一的技术规范和业务流程进行建设，以确保各级平台的信息交换充分。

    ㈣创新执法保障机制，着力促进城管执法持续发展。一要创新完善城管执法投入保障机制。要在城管执法人员增编扩编、经费预算、执法装备、现代科技管理投入等保障方面要加大投入，特别是因城管执法工作的特殊性，执法人员经常要在岗在位和加班加点，执法车辆和执法专业设备的日常维护费用支出也很大，仍然按照一般行政机关的预算标准进行经费预算确实远远不够。鉴于目前实际，建议党委、人大和政府给予大力支持，将城管执法系统的经费预算参照公安等政法单位的标准进行预算，即按高于一般行政机关1倍以上标准进行预算。二要创新完善城管执法公安保障机制。鉴于目前的社会大环境，在具体的城管执法过程中，阻扰公务、拉扯谩骂、暴力抗法等事件时有发生，仅依托现有的城市管理方面的法律规章，城管执法部门确实难以独立解决此类问题。因此，建议借鉴其他城市的成功经验，及时建立城管执法公安保障机制，实行市、区（县级市、县）执法局长交叉兼任同级公安（分）局领导班子成员，及时成立公安城管执法保障队伍常驻城管执法部门和城管执法公安防暴应急队伍。三要创新完善城管执法公众参与机制。科学发展观的核心是以人为本，人是城市活动的主体，城市管理实质是管人，城市管理的出发点和落脚点都在于提高市民素质，并建立完善公众参与城市管理良性互动机制。要充分利用媒体和多种宣传形式，广泛宣传城市管理的法律法规、典型经验和有效做法，曝光一些热点难点问题，并深入开展城管普法进校园“手拉手行动”、城管执法大接访、城管执法热点对话讨论等形式多样互动宣传教育活动，积极为城管执法营造浓厚舆论氛围；要建立以各级人大代表、政协委员、村（居）委会主任为主，各界群众参与的考评监督制度，成立群众性的业余监督队伍，完善企业和社会中介组织参与“牛皮癣”清洗、街面路段市容巡查管理等市场化运作模式，开展“城市管理志愿者”行动，制定城市管理方面的群众举报办法，充分调动广大民众参与城管执法的积极性、主动性。同时，要充分发挥各类创建活动载体的宣传教育功能，广泛开展“文明城市”、“卫生城市”、“文明小区”、“文明示范街”、“文明庭院”等创建活动，通过这些活动的辐射作用，广泛发动群众积极当好“城市美容师”，一起动手净化、绿化、美化城市家园，自觉遵守城市管理法律法规，以主人翁的姿态共同参与城市管理，不断提升城市的品味。