人民城市网2010年8月19日河南焦作消息（焦作市城管执法局“和谐城管”宣传信息员 谭茂宗）焦作市城管局队员谭茂宗对城区“三种经营”问题的探讨。　

    “三种经营”即违章占道经营、流动经营、店外经营。城区“三种经营”长期以来是城市管理的一大难点，也是城管队伍日常工作的重点，尽管城市管理的业务不仅仅是取缔三种经营，但不容置疑，当前城管执法的基本工作仍围绕着取缔“三种经营”，绝大部分精力倾注在“三种经营”的取缔上，而工作成效往往是短期的，甚至是瞬间的，三种经营回潮现象已司空见惯，到头来总量并没有减少，这个顽症已成为城市管理最为头疼的问题，况且对此问题有些市民往往还不够理解，造成了执法工作上的难度。况且是越重视问题越多.越想结束越麻烦,宛声骂声指责声,昨天这位劝走了,工作做好了,今天那位出现了,问题又来了,天天如此,年年如此。日复一日,没完没了。两眼一睁忙到熄灯。一讲“三种经营”治理就是流汗流泪又流血。还有些人在闹、告、逃、造,违章经营人员骂声不绝,周围群众不予理解,治理人员焦头烂额。领导批评不绝于耳。唯恐天下不乱者大有人在。敌对势力也企图介入捣乱。目前，焦作市区主要道路两侧有248个“三口”(十字路口、丁字路口、胡洞口）存在有占道经营，上万家商户及门面房出租者随时都有店外经营的可能，每天有近千名瓜果、蔬菜、小商品商贩游弋在大街上，那么要取缔这些现象能不能有实质性的成效，关键问题不在他们本身，而在造成“三种经营”现象的大环境上，为此我们一方面要充分了解形成“三种经营”现象的根本原因，不能简单地对待它，盲目地一取缔了之；另一方面要在做好疏导工作的同时，加强执法力度，从诸多原因上探讨研究。才能正确决策，改变“三种经营”难以治理的局面。

　　一、“三种经营”现象的产生、特点及其原因

    “三种经营”，是不按有关规定随意在马路旁摆摊设点做买卖。摆摊做买卖这一生意行为，自元古时代起早已有之。由于摆摊方式最简便易行，因而在民间亦成为普遍的商品交换形式。在经济发展处于封闭状态下，“三种经营”对发展经济有一定的促进作用。改革开放初期，政府鼓励国家工作人员积极“下海”摆摊做买卖，随着改革开放经济的迅猛发展，城市景观发生了根本的变化，尤其是我市已日益涌入国际社会，成为旅游城市，再让“三种经营”出现在大街小巷，显然不符合文明城市的要求。因为“三种经营”明显有碍市容观瞻，既与城市日趋形成的良好环境相抵触，又妨碍社会应有的规范秩序。其特点具体表现为，一是形成社会环境的混乱。“三种经营”中的“乱”字，集中表现了个体行为与社会秩序的对立，也就是说，应在政府规定的一定区域的集贸市场里进行设摊买卖，被公认为守法经营，一些“三种经营”者不按要求随意在马路边兜售生意，显然违反了社会应共同遵守的约定，造成的不良后果也是显而易见的，其中由于“三种经营”形成的无序状态，造成了社会环境卫生的脏乱差。“三种经营”区域里缺少管理是环境脏乱差的原因之一，更有“三种经营”者全然不顾社会效益，一旦完成了个人的买卖，满足了个人的利益，即使摊位周围再脏便一走了之，如东方红广场东巷餐饮夜市、轮胎厂餐饮夜市、工业路焦南“鬼市”等。二是形成社会秩序的混乱。“三种经营”者随意摆摊，不遵守社会公共约定，缺乏公共意识，与现代社会的公共理念不相符。换句话说，社会进步与一些人的不合时代潮流的做法已经格格不入。社会行为讲究秩序，一些“三种经营”一旦形成规模，不仅对这一地区的居民生活带来严重影响，而且由于摊位多集中在马路两侧，严重影响公共交通，行人走路大受影响，如和平东街餐饮夜市、新亚商厦东侧通信卡占道经营者，恩村三街口水果经营摊等。三是形成社会市场交易的混乱。就市场交易规则来讲，“三种经营”扰乱了正常交易市场的秩序：首先由政府出面建立的区域集贸市场要求得不到完整的体现，应当说地方政府兴建集贸市场的初衷，是想让分散在路边的零星摊点集中起来交易，变分散为集中，体现了从无序到有序的市场规范原则。尽管区域集贸市场的要求还需切合实际进一步完善，但“三种经营”的现象反映了市场交易的原则没能充分的实现。其次“三种经营”乱了公平交易法则，相对来说，区域集贸市场大都建在热闹的地段，便于居民就近购买，但在集贸市场里确有摊位好坏之分，而“三种经营”者几乎都占据了最容易出售物品的地段，使交易变得相对容易些，这一原因使得一些“三种经营”者宁愿不进集贸市场（尽管可以受到照顾），也要在马路边设摊（尽管有风险）。

　　“三种经营”现象给社会造成的不良影响应引起社会共同关注，由此而引起的社会矛盾冲突也应给予综合治理。“三种经营”现象不是孤零零的一种社会表象，首先它是社会转型期中一个不可避免的矛盾，从“三种经营”的人员构成来看，由计划经济向市场经济过渡中因产业结构调整而下岗的工人不断增加，加上各种原因造成的无业人员和城乡结合部的农民以及农转非的居民，形成了社会低收入人群，还有大量外来人员涌入城市无业可寻，便纷纷在马路边摆摊做买卖，以此为生。摆摊做生意无需技术和营业执照，自然成了维持生存的最可取也是最后一种选择，一旦“三种经营”与市容环境发生冲撞，矛盾难以化解。法律面对的是弱势群体，除了依法取缔，尚无更好的良策，被执法者不因为被驱赶而放弃这一行当，是因为摆摊是最简便有效的生存方式，因此进入了一个“摆摊－－驱赶－－再摆摊－－罚没”这样循环往复的过程。

    “三种经营”的成因，笔者认为主要归结为如下几个方面：

　　一是农村大量剩余劳动力涌入城市，造成城市综合治理难。目前约有5000多万的民工流入大城市。据有关方面的调查，一些来焦作人员违法经营的现象比较严重，其中无证占道经营的占30%以上，个别地区高达50%；在一些外来人员群居地区，无证占道经营高达80%以上，环境卫生脏、乱、差，甚至犯罪案件屡屡发生。2010年5月初，从四川阿坝州进入焦作多批藏民，他们聚居火车站某浴沲，在百货大楼至新亚商厦等繁华地段，随地占道摆摊，兜售“藏药”、“珠宝”等小商品，经常造成交通堵塞，与买主发生纠纷，使城市管理更加困难，这是有史以来少数民族剩余劳动力大批涌入焦作经商的一例典型的“三种经营”现象。

　　二是城市失业、下岗人数剧增，影响了城市市容环境。原劳动部副部长朱家甄认为，目前我国国有企业富余人员约占1/3，达1500万，焦作09年初中生约60333人，升高中3万人。剩余3万人进入社会待就业,高中技校毕业生约1、5万人,大专生80000人，高中毕业生3ooo人进入社会。退伍兵3000人,焦作今年一年新生成劳动力总数达5.5万人待业.目前我市领失业佥2.1万人,托管失业5万人,共约7万人。从字面上讲全市需安置7万人就业，其中城市4万人。河南今年剩余劳动力50一55万人,仅焦作就有5一7万人。市区每年就有1万人找不到工作。2010年上半年财政收入较去年下降30％一40％，可以预见会将有一部分人处于隐性失业或半失业状态。另外，在产业结构调整和市场经济发展的新形势下，化工、中铝、水泥等资产、组织、劳动力要进行重组，破产、兼并将越来越多；焦煤集团等资源型产业因资源枯谒等原因陷入困境，其机构改革将分流大量行政人员，失业、下岗人员数量仍将扩大态势。尽管“再就业工程”已取得成效，但就业与失业的矛盾仍相当突出。由于企业重组、政府人员分流、大量人员下岗、失业，这些人员多数生活不够富裕，靠开门店做生意、开出租车或跑摩的维持生存，无疑给城市管理增加了一定的难度。

　　三是城市扩展，城中村增加。大量农民转为市民，农民自发长年组成的“庙会”也被取缔，“三种经营”有增无减。目前焦作市典型的城中村有解放区的王诸村、新店村、小王庄、小庄、于村、上白作、闫河村等，山阳区的恩村、定和村、牛庄、周庄、张庄、常庄、郝庄、柳庄等，高新区的杨庄、李万、仇化庄等，仅解放区上白作和王褚这两个乡就有失地农民31889人，这些村庄的居民，由于失地或耕地减少，或部分村民转为城市居民，生活来源不够稳定，他们靠经商、打工、出租房屋为谋生手段，无疑给这些村庄周边造成了许多难以治理的“三种经营”顽症。焦作典型的城中村“庙会”有西环路的新店庙会，新华北街的闫河庙会，东环路的恩村庙会等，其中新店庙会历史可达百年有余，这些庙会取缔的同时，“三种经营”也将会给其它路段上的管理造成极大压力。

　　四是非主流的价值观念及道德观念对人们的行为、价值选择起着一定的消极作用。在当代中国，城市社会的健康行为、理性化的人生态度、传统文化价值模式中的积极因素仍是社会转型期价值观念与道德观念的主流，对促进城市社会的持续发展起着积极的推动作用。但不可否认，在转型期，受多种因素的影响，个人主义、拜金主义、享受主义等非主流的价值观念及道德观念仍将长期存在，并在某种程度上导致人们行为失去准则，个人与个人，个人与社会之间关系失调，社会的整合力减弱，从而制约着城市的可持续发展。

　　五是法制观念不强，执法监督不力。许多外来人员和下、待岗人员法制观念不强，未办理手续就违章占道设摊。加之，执法制裁措施不到位，监督流于形式，走过场，使得违法占道“三种经营”屡禁不止，难于根除。

　　二、对疏与堵的几点思考

　　（一）控制城市人口总量急剧增长，谐调城乡人地关系。城市人口的增长包括自然增长和机械增长。随着城市化进程的加快，城市人口的自然增长逐渐让位于机械增长，机械增长成为城市人口的“主增长”。不可否认，农村剩余劳动力向城市的大量转移对农村地区城市化及城市的发展有着不可估量的推动作用，但也因而加重了城市系统的承载力，进而延缓了城市系统可持续发展的进程。城市人口急剧增长看似是城市问题，其实质仍是农村农民问题，为此应采取标本兼治的方法，才能谐调城乡人地关系，最终实现城市系统的可持续发展。

　　首先，应努力发展“大农业”。农业是一个大的产业，它包括种植业、养殖业、林业、牧业、渔业等。目前的农村劳动力过剩，主要是种植业劳动力过剩，而像养殖业、林业、牧业、园艺业、渔业、农产品加工等可以为城市系统提供丰富的产品，市场前景也相当可观。为此，要通过调整农业内部结构，使一部分剩余劳动力向经济作物种植业、饲料作物种植业和园林作物种植业转移。同时将种植业的劳动力向林、牧、渔业等行业转移，另外，农业科学化、农业机械化、作物良种、家畜良种培育、工厂化的农业和养殖业、可持续农业等也需要大量的劳动力资源。洛阳市前几年就杜绝了市区道路上的沿街烧烤，郊区的马坡村抓住了这一有利时机，在其远离城区的村庄开辟了“马坡烧烤”市场，许多农民纷纷返乡经营，即避免了城市污染，又解决了农民工进城的现象。

　　其次，要建立城市人口总量调控与聚居区适度规模调控的综合调控杠杆。农村剩余劳动力向城市集中是社会主义市场经济条件下的必然产物。只要农村还有剩余劳动力，只要存在着城乡差别，城市外来人口的流入就是不可避免的。对城市外来人口要坚持“三个导向”的原则来规范约束。经济导向原则：对经济行为和工作性质符合城市生态系统发展需求的，应鼓励其在城市就业。素质导向原则：对于进城就业的外来人口的职业技能和文化素质要有一定的要求，应由培训机构对外来人口进行培训。法制规范导向原则：外来人口应与本地居民一样遵守地方法规和行政管理，对于流入城市的犯罪团伙要加大打击力度，并通过教育使外来人口知法、守法。此外，要通过各种社会扶助活动，各种教育渠道，努力提高城市外来人口的文明素质，融洽社会氛围，体现社会温暖，使之融入城市系统，成为名符其实的市民。

　　（二）积极拓展就业渠道，妥善安置下待岗人员。从城市发展内容来看，城市发展可划分为外延和内涵发展两个阶段。当前，在城市发展由外延发展向内涵发展转变的过程中，要做好以下几方面工作：

　　一是加快城市产业结构战略性调整。焦作第一、第二、第三产业的比重为11.4：56.5：32.1，要按照城市可持续发展产业需求，在大力发展附加值高、能耗少、排污少、占地少产业的同时，必须大力发展第三产业，形成二三产业协调发展，如山阳区第五批10个三产重点项目一下子就可解决就业岗位1300个。09年6月份，全市6484个个体工商户纳税807万元，同比增长18.54％，创历史新高，既拉动了城市经济发展，也为社会创造数以千计的再就业岗位。

　　二是积极推进再就业工程。通过开办家政服务、早点服务、公用电话、自行车管理、清扫队、送报队等新行业，使劳动就业与发展社区服务相结合，走出一条拓展再就业的新路子，安置下待岗人员。据不完全统计，全市早市有人民公园南门、月季公园北门、雕塑公园西北田园市场门前、建设东路、工业路等共5处，能解决就业人员2000余人，各小区早餐点达1000多个，轮胎厂、铜马、西环路等夜餐点经营者达400多人，不可否认，只要存在有大量无业人员，只要存在着贫富差别，“三种经营”现象就不可避免。为此，从社会效果上看，不管是卖臭豆腐还是卖水果，无论是修锅补鞋，还是烤红薯，一个小摊位就能养活一家三口人，撑起一个家，这部分人自谋出路，不要政府救济，起到了减轻社会压力的作用，是一种“弹性”就业，因此政府应从各方面给予引导和扶持，在清理“三种经营”的同时，要充分考虑给他们一个出路，如果他们被清理后无法继续生活，那么只有重新回到马路上跟管理者打“游击战”。既然取缔不了，管理者倒不如因势利导，既达到规范市场、保证城市卫生的目的，又能给众多小商贩以出路，减轻社会就业压力，同时也方便市民、活跃市场。

    三是全面发动，多方控潜。利用闲置土地，打时间差，采用政府补贴，街道、社会共同投资的方式，实行谁投资谁受益，调动社会力量，加快新市场的建设，达到社会效益、经济效益双丰收，安置适龄就业人员。目前，我市经过多方努力，新建有月季、七四四七、六号院、焦南等农贸市场，焦东、焦西、山阳商城等批发市场，建设路、车站街、焦西等建材市场，焦西、焦北夜市等，但这些市场一方面根本满足不了焦作的实际需要，另一方面市场建设、管理标准太低无顾客光顾，要么收费太高小贩无法接受。解决问题的办法是加大政府投资，提高管理标准，工商及社区管理部门不能只顾收费，不去投资，或者只收费不管理。要降低门槛，让经营者进得去市场，进得起市场，某农贸市场，一米水泥台就要几百元的月租，实让经营者望而却步；政府要起动一些解困市场，让一些有特殊困难的短期经营的市民及下岗职工能够少交费或不交费进市场经营，如新华南街铁路南北、焦武路中段、东二环路及拆迁建设临时工地等；政府要指定一些地点临时让自产自销的农民经营季节性瓜果，如夏季的西瓜，深秋时节的白菜、萝卜，地点可选择在社区及居民楼院或背街小巷，今年，解放区城管局协调有关乡、办事处为进城瓜农确定了49处可供联系销售的地点，并负责印制400份《瓜农进城售瓜指南》引导瓜农到规定地点销售瓜果，既方便了居民，又不会引起大的“三种经营”现象；政府要给进城打工的农民提供劳务市场，不要让他们自发地聚集在万方桥下占道设点，地点可选择在建材市场内；政府要在取消城中村王诸庙会、闫河庙会、恩村庙会的同时在郊区设立一些定期的自由市场交易会，让农民自由推销自己的小产品；政府要在取消有烟烧烤夜市的同时在远离城区的中站、马村附近山庄开辟烧烤市场，解决城区夜市的烧烤现象；政府去年在取消太行路“狗市”的同时在郊区森林公园附近建立了宠物市场，是一个成功的例子，长期以来太行路“狗市”治理困难，越治越多，打死、罚没的犬类不计其数，但从未在根本上给予治理，今年城建支队协调宠物爱好者在森林公园附近投资建设一宠物市场，此后太行路一片平静，从未见到一起犬类交易现象，这种用民间投资建市场以疏代堵的事例值得借鉴。

　　（三）强化城市人文价值观，为城市系统可持续发展提供持久的文化力。城市系统的可持续发展不仅包含城市环境、经济、社会等内容，而且还应包含城市人文价值观这一重要内容。《中国21世纪议程》指出：“可持续发展以人为本位”，《中国社会发展报告》也提出：“以人为核心的社会发展”。焦作市关于21世纪发展战略提出：2010年前“基本形成以人的全面发展为中心”的社会发展体系和人与自然高度和谐的生态环境“。可以说，人文价值的高度追求，社会全面进步及人有自由全面发展是可持续发展的最终价值取向。这便要求我们在城市系统的可持续发展中，必须自觉地灌注人文社会价值观，积极倡导富有理性化的资源道德价值观念及社会价值观，把是否有利于社会全面进步作为根本价值尺度来支配、规范社会、经济活动。具体来说，各种利益实体从事各种经济活动，在遵循价值规律，追求利润最大化的同时，必须兼顾经济活动的社会效益、环境效益及人的权益；社会公共服务机构，包括党和国家机构以及文化、教育、科学等非生产性社会系统，更应以追求人文社会价值为其最高目标，为城市系统生产出有利于其可持续发展的精神产品和努力营造良好的文化氛围。同时，要注重城市系统可持续发展过程中“文化力”的形成。可以说，“文化力”的形式是城市系统可持续发展最为宝贵的智力资源。在我国，文化基础尚薄弱，国民文化素质尚不高，这便要求我们在发展过程中把提高人的现代文明素质作为可持续发展中应有之义，并放在生产力发展的重要地位，加大文化建设、教育设施和科研设施的投入，努力提高现代城市人的科学文化素质，为城市系统的可持续发展提供持久的文化力。

    三、文明执法，加大处罚力度。

立法不是最终目的，关键在于严格执法。目前的当务之急是解决城市管理执法和野蛮执法问题，焦作已经制定并出台了一系列关于市容环境方面的法规，对这些法规的贯彻、实施，是一个十分重要而又十分艰巨的任务。各有关执法部门应严格依法对市容环境进行监督，严格依法对市容环境实施管理。对“三种经营”造成环境污染的群体和个人，一经发现，决不姑息迁就，铁腕查、铁腕管、铁腕整。最近在贸易大厦周边的“新疆阿布都”有烟烧烤，经常堵塞道路交通及大厦消防通道，存在严重的火灾隐患，从不办理个人健康证、食品卫生许可证，原料来路不明，产品加工场所卫生极差，极易造成流行病传播及周边大气环境污染，不服从工商、公安、环保、卫生、城管等部门的管理，态度蛮横，多次煽动同族人员游行示威，持刀威胁执法人员，民愤较大影响极坏，如不下决心铁腕整治，广大市民不答应，解放区城管局在城建支队的配合下，集中人员对这些“钉子户”的不法行为进行打击，使其行为有所遏制，收到了较好的效果。同时，要在执法队伍中，严格实行评议考核制，积极推行目标管理责任制，不折不扣地落实区域监察责任制，把市容环境的绩效，与队伍、队员的奖惩、晋升直接挂起钩来，全面提升城市市容环境的质量。

　　野蛮执法是城市管理的一大弊病，以收代管，以罚代管，是万万不可取的。在城市管理的执法过程中，收和罚是最简单的管理办法，收效最快，甚至几天工夫就可把所有的“三种经营”杀尽赶绝，可谓是一时痛快，但是它所带来的后果是不堪设想的，造成的后遗症是永久无法弥补的。我们知道行政执法是人民赋予公共权力部门权力，作为执行公共权力的行政执法部门，也就必须认识到权力是人民给的，权力的根本在人民，只有坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋，才能得到群众的支持和拥护。城管人员在制止违规经营时，缺乏文明执法的素质，简单执法、粗暴执法的执法行为就令人民群众非常反感。执法管理是有前提条件的，即执法者首先要遵纪守法，也就是说文明执法。法律之所以有威严，就在于它的公正、公平和严厉，而绝非它的权力大小。公共权力在法制社会中也理应是一种服务的权力，在一个法制越来越健全的国度中，人们对野蛮执法是嗤之以鼻的，野蛮执法的方式本身更为法律所不容。在倡导文明执法、理性执法的法制社会，讲究执法的艺术已经成为众多执法部门的工作主题，要转变执法风格还须时日。野蛮执法虽然只是发生在少数执法者的身上，但从侧面反映出某些执法者法律意识淡薄的事实。因此，杜绝野蛮执法的关键在于加强对执法队伍的法律教育，培养一支真正懂法的执法队伍。同时，加强执法队伍的职业道德建设，特别是要加强执法权力观、执法地位观、执法利益观的教育，培养执法人员的服务意识、正义感与社会良知。

　　特权思想是野蛮执法的首要原因。长期以来，有些执法人员总认为自己代表法律，是管人的人，在社会上的地位要高人一等。他们可以随意对他人发号施令，动辄训斥、罚款，而不允许他人申辩、反驳。特别是在农贸市场、早摊夜市等基层，个别执法人员简直到了“舍我其谁”的地步。群众对他们不是亲近，而是害怕。特权思想是封建和封闭时代的产物。现代社会，法律面前人人平等，没有一个人有超出法律和道德以外的特权。即便是执法者，本身也受法律的制约。即是依法收费，也没有一条理由允许他们对他人动粗。是骨子里根深蒂固的特权思想让他们轻而易举地挥起了老拳。

 　  霸道作风是野蛮执法的另一个原因。有特权思想，必然产生霸道作风。各地发生的野蛮执法事件，都是始于执法者语言粗鲁，态度恶劣，不讲道理，越规执法，最后导致执法者与被执法者之间矛盾激化，酿成悲剧。像不久前发生在浙江的一起城管人员殴打擦鞋女事件，执法者本该依法工作、文明执法，却偏偏横眉竖眼，恶语伤人，动作凶狠。殴打擦鞋女的时候，不管受害者苦苦哀求，也不管路人的愤怒谴责，直到把擦鞋女打伤。执法部门都是社会窗口，事关政府形象。他们的一举一动都与群众利益、社会稳定、经济发展密切相连。树立良好作风，对这些部门尤其重要。执法部门必须要有现代意识，即：既要管理，又要服务。没有服务意识，霸道作风就会滋生蔓延，遗祸无穷。

 　 文明滞后也是野蛮执法的一个原因。执法人员开口骂人，动手打人，是一种违背理性、亵渎文明的行为。文明需要养成，需要氛围。在一些精神文明建设搞得比较好的地方，野蛮执法现象就少。城建支队对在解放路一违章商贩处罚时，发现是一名失学的学生，早年丧父，靠卖水果为其母治病，于是在处理违章时，将水果全部买下，并动员队员慷慨解囊集资数百元，送至学生家中。这种“关乎民意、体察民情、了解民怨、关注民心、想民所想、急民所急”的亲民行为才是执法者应走的路。而在精神文明建设较差的地方，不文明甚至反文明行为就会经常出现。“文明执法”的根本出发点首先是以人为本，而“法不外乎人情”，尽管违章者或多或少都存在这样那样的问题，但如何对待违规违法者，却是考验我们执法水平和政策水平的关键。我们在处理问题时要始终坚持人民内部矛盾的处理原则，应晓之以理、动之以情，“不能以专政手段对待群众”，具体到实际工作，就是在解决处理问题时要有人情味，这种人情味是以沟通和理解为桥梁，以正当的程序保障，排除无情斗争、简单粗野的处理模式，特别要杜绝衙门作风，更不能执法犯法。城管队员给占道经营者集资，一是浪费了时间，二是要付出一定的社会成本，三是显示不出法律的“尊严”，但是城管队员的这一举动，在普通公民看来，它恰恰闪耀着人性的光辉，恰恰让当事人和其他人都能感受到法制的力量，而这绝不是被误解的法的“威严”所能实现的，所以从长远来看，人性化执法的收获要远远大于它所付出的成本。当然，为占道经营者集资毕竟不是长久之策，我们最好能从制度上寻求到一种根本的解决之道。可任何一种制度都不可能是万能的，执法者所要面对的问题却是都可能遇到“人性化”的考验。制度或许是有漏洞的，但人性的温情不应该有“漏洞”！