人民城市网2010年8月24日河南焦作消息（焦作市城管局“和谐城管”宣传信息员 谭茂宗）焦作市城管综合执法和内部资源优化整合。

    在新形势下，改革现行的城市管理运行机制，逐步完善城管法规，城管内部资源进一步优化整合，改多头执法为综合执法，是目前城市管理执法的最佳途径。

　　一、城管执法的现状

    八十年代初，焦作市采用联合执法的形式来整治城市环境卫生。十几年来，随着社会的发展，城管执法的由委托执法发展到最近几年的"条块结合，以块为主"的方法,为焦作的繁荣和稳定作出了一定的贡献。但不可避免地存在如下问题：

    职责不清，相互扯皮，缺少城管法律法规保障,造成城市管理任务难完成。管理体制不顺，管理机构在国家是建设部，到省里是建设厅，而在焦作，则分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工商、卫生、环保等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方，城市管理涉及的部门也越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮也就不足为奇。目前我市城市管理的权限和管理资源的配置分散在城管、规划、市政、房产、园林、建设、工商、公安、等十几个职能部门和各区政府。由于市容环境管理职责仅是这些职能部门职责的一部分，往往因忙于"主业"，使市容环境管理摆不上位置，如：有烟烧烤摊的整治，工商、市政、卫生、公安、环保等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，并且均能找到治理的依据，而城管从未找到一条取缔摊点的条款和城管法规,在取缔摊点面前城管却显得苍白无力,目前人民群众的法律观念不断增强,城管在没有法律保障的情况下执法,未必会走向执法违法的道路,一旦进入法律程序,败诉的又往往是城管,这也是取缔事件难以上法庭的问题所在,政府形象在人民群众之中大打折扣。但面对这种"吃力不讨好"的事，其它部门都还能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，形成城管在无法律保障的情况下孤军作战，这也是城管名声不好,经常有暴力抗法现象的所在。

　　重复执罚，多头收费，群众合法利益难维护。由于城市管理涉及的部门众多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成了执法队伍众多，经费不足等问题。按隶属关系不同，我市有多种执法队伍。其中有的队伍以收费和罚款维持生计，产生了不正常的利益驱动，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。有的给罚款票据，有的甚至不给票据。而多头执法、重复执罚、重复暂扣物品，也极大地损害了群众的合法利益。同时，多支队伍执法也不利于监督，一旦出现越权执法、处罚错误、违规违纪的事件，市民也分不清是哪一支监察队伍，市民也投诉无门,最终结果落到城管头上。因为多头收费的存在，一些交过"费用"的摊主认为自己变成了"合法"的摊点，正大光明地占道经营。

　　体制不顺、政令不通，政府工作措施难落实。为了加强市容管理，各地在市容管理方面实行条块结合、分区实施的原则。城市管理的基础是区街道。城市管理"条条"指挥不动"块块"，因为"块块"的人、财、物都在区政府和办事处,而办事处一级目前仍无城管队伍，这样就弱化了"条条"垂直领导的作用，导致政令不通。"块块"管理的"无矩性"，当前部分区政府大都把城管部门当成灭火队，使城管工作变了调，甚至出了轨，本该去清理马路违章占道摊点的城管队员却去查计划生育或拆迁，由于上述问题的存在，出现了条条与块块不能相互协调、城管延伸不到街道和社区，一道措施、往往需要开几个甚至十几个协调会，才能得到落实。可以说，管理体制的不顺，城管工作措施难以落实。　　

    队员难以教育，执法素质低下，政府形象难树立。现代化的城市管理需要高素质的城管监察队伍。但目前，对队员只使用不管理，不注重加强对队员的日常教育和管理，不注重队员思想素质、业务水平的提高。由于城管工作繁重，制定的一些教育、培训计划难以切实落到实处，队员缺乏统一、有效的思想教育、业务培训和执法水平培训，导致非直属城管监察队伍队员素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。同时，由于任务重，人员少，一旦组织人员培训，势必造成工作上的漏洞，工学矛盾难以解决。由于人员、信息交流不到位。城管监察队伍长期在固定区域内执法，与违章当事人互相熟识，有些是亲戚朋友,形成了具有当地特色的管理，吃、拿、卡、要现象突出，甚至有个别城管监察队员成为违章者的保护伞，导致了违章当事人对正常的执法管理不理解、不服从，摊主和市民都无所适从，辱骂城管执法人员，埋怨政府，破坏了城管监察队伍的形象。

　　二、实行综合执法的必要性

　　通过近几年的实践，要克服以上所述的各种弊端，走综合执法的道路势在必行。目前，北京、长沙、天津、上海、广州、南宁、合肥、青岛、南通、南昌等全国绝大部分城市都进行了城市管理体制改革，实行了城市管理综合执法，并探索出了成功经验。对改善市容市貌，维护政府形象都起到积极的作用。

　　有利于明确职责。由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮现象。由于拥有较全的执法职能，队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，这一违法行为涉及城管、环卫、公安等部门，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率目的。

    有利于维护老百姓的合法权益。作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另外，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地方设诉，能有效地行使监督权力。

    有利于政令畅通，齐抓共管。一方面可以精简机构，八个大盖帽合在一起，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，一人多能，它必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响。

    有利于建立一支高素质的城市管理队伍，树立政府形象。首先保证了执法队伍的相对稳定。根据国家法律法规规定，行使行政执法职能的组织应当由市政府职能部门承担，行政执法人员应当具备公务员资格。这样，既符合了法律、法规的要求，也把素质低、形象差的聘用人员拒在了城市管理队伍之外，保证了队伍的正规化建设。同时有利于统一管理。不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理队伍良好的社会形象。再就是查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理可以令令行禁止，对违规违纪行为可以一查到底。

    三、实行城市管理综合执法的几点意见

    统一思想认识。城市管理体制的改革，是一种发展趋势，也是改革的方向。在进行改革的过程中，必然要涉及到现有职能部门的权力和利益的重新组合及调整，这些部门在认识态度和行动上，都将会有一些不一致的表现。因此，思想认识的统一是保证这项工作顺利进行的首要条件，要从大局出发，充分认识到改造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，要像抓城市建设那样抓城市管理，同时领导对此项工作的重视是必不可少的，没有引起领导的重视和支持也将会一事无成。

　　建立一支知法、懂法、用法的执法队伍。目前，我市建委、园林、规划、房管、卫生、工商、环保、等都相继组建了自己的队伍，造成职能交叉，重复执法等弊端，因此，迫切需要建立一支能协调方方面面关系、减少各方面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合效益的执法队伍。以进一步加强和完善一支队伍、两级执法、三级责任、四级网络的系统管理模式，实现城市管理一体化。明确执法队伍的人员编制为行政编制，队伍的经费由财政全额拨款，区、街道的执法队伍作为市执法队伍的派出机构。

    法律授权集中行使处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，在城市综合执法中，规划、工商等城市行政机关可以委托授权城市管理执法部门实施行政处罚权，具体来说，这些部门可以委托综合执法队伍进行集中行使行政处罚权。

    为此，实行综合执法，必须具备思想统一、队伍组建、法律授权以上三个基本条件。

    四、内部资源优化与整合的几点建议

    城管局内部人力资源共271人（其中：城建支队90人，市政管理所70人，市容中心10人，环卫中心15人，垃圾处理站55人，机关31人）。如何使用和优化整合这些资源,这就需要我们一方面在进行科学编组分工的同时,还要对我们担负的职责重新定位进行优化,另一方面要运用现代科技设备,改革我们的管理模式，组建合理的队伍。

    （一）用现代化科技装备管理城市。一旦城管人员操作使用先进的管理工具，老一套的管理模式将随之改变。

    GPS的运用,由随意性巡察转为有规律性巡察，采用统一编组,集体派单的方式,将巡察路线统一排出，车辆人员定时按一定规迹赋予任务,以减少线路重复节约时间。

    地面视频监控系统的运用,部分路段及地点由室外巡察转为室内监视,应急分队解决处理问题,以节约大量人力物力,现有东方红广场、火车站广场、三维广场、万方桥、铜马、中站区、沁阳市等61个摄像监视头,公安交通在市区设置的57个摄像头可共享,再完善部分城区及县市监视平台及摄像头,可明显减少巡查人员数量的1/3。

    现代通信的运用,可大大减少管理层次及人员，城管通硬件设备已基本到位,去年己配备信息采集终端120部,后台框架基本构建，软件开发迫在眉睫，一旦应用于城市管理的考评、监督，对队员和城管队伍的考核及执法程序的规范将更系统、合理,目前杭川、北京、山东等全国大部分城(区)河南的新乡市郑州市等也都实行。

    计算机系统(指挥平台)可以直接从高层指挥到一线人员，减少许多中间环节和时间。每台执法车辆(18台)装备定位系统可以及时确定事发地点的具体位置，指挥离事发点最近的人员前往应急处置,从而利于对执法程序人员在位及工作情况实施科学管理。

    目前这些普遍运用于管理的科技装备还未运用于我市城市管理,离科技城管的要求相差很大。支队99年装备的17部对讲机也只是配备到大队长,基站五城区及支队只有一个,因年久失修,不堪负重。市政所及两个中心还没有一部对讲机,机关03年配备的对讲机也相继云消烟灭。如果城管人员装备有足够的对讲设备(机关21部,支队24部,市政所18部,市容中心2部,环卫中心3部。共68部),信息交流、工作内容及指挥将会更加广泛、透明和顺畅。

   （二）用高素质的人材管理城市。城管局现有31名人员中大专以上学历的有27人，约占总数的90％，文化水平普遍提高，但是:

    城市管理的内容逐年增多，战线越拉越长，工作的复杂性越来越大，对城管队员的执法艺术要求越来越高，促使城管人要了解的管理知识将会更多，一个人所做的工作不再是单一的。多面手，一专多能将成为城管队员的基本素质。一旦人员素质提高,即可以一当十,否则推诿扯皮和尚多了没水吃。

   （三）目前需要过渡管理的模式。由于设备配备、人员素质等各种原因的局限性，超前发展的管理模式短期内较难实现，增加了我局资源的优化与整合的复杂性。因此：

    人海战术死看硬守仍是手段之一。重点位置及路段由专门人员或小组定点定时定人的“三定”管理，根据不同任务组成多种专业分队，如我市的“四场”“一桥”，22项重点管理部位，外地的广场管理办公室，夜市管理办公室，拆迁谈判小组等都很成功。

    重复交叉管理可逐步改观。城管执法的内容逐渐增多，仅市政所就涵盖地下管网、路面设施、空中线路、规费征收等92项内容，而人员素质参差不齐，很多队员对于多数有关的城管法规知之不多，不可能在短期内掌握运用所有知识和技能，造成一些队员在处理某些问题时仍是束手无策，因此，未来的分工只能越来越精细,避免顾此失彼的现象,加强人员培训，提高素质,重复交叉管理的现象将会逐步减少。

    打乱建制、科学编组、合理分工。一是混合编组,将支队、市政、环卫、广告建制打乱,重新编组,即每组中均编有以上专业素质的人员,按各自分工分为若干小组,形成大编组细分工。二是分区负责,按现有编制,支队、市政、环卫、广告分别各负责一个区的全部工作。三是目前模式。四是网格化管理。即将市区分为五个方格,每区一个,尔后将每个方格按办事处管辖范围全市划分为22个方格(附网格化管理图),将按社区划分为72个方格,城中村划分60个方格,社区和城中村共划分132个方格,按132个方格定人定责管理。五是以巡查为主转为以治理为主,以动态巡查转为静态巡查。巡查是信息收集发现问题,治理是根本,单靠几十个人简单的巡查是解决不了问题的,动用大量人员用于重复巡查也是资源的极大浪费,巡查要与媒体、市民监督和环卫保洁人员发现及科技手段结合,目前上千名环卫保洁人员己遍布市区各个角落,每时都有人游戈在大街上,发挥他们的作用是一大资源利用。使简单的巡查交给现场人员,减少了专门巡查人员,把一部分人力用在治理协调工作上或人员定期培训教育方面。

    总之,不论什么模式,均有优劣之处,但只要充分调动积极性,充分发挥人的主观能动性和吃苦耐劳精神,就能使我们的工作更有起色。