科学管理，提升城管执法水平

——关于构建“大城管”模式的思考

                 桑永振
　

　　近期，由住建部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组，在借鉴江苏淮安市的“大城管委”、山东德州市的“大城管局”这两种模式的基础上，明确提出了“大城管”概念。所谓“大城管”，就是成立综合、高位的城市管理机构，形成管理权与执法权有机统一的大部制管理新格局。其内涵主要指向两个方面：一是管理范围广；二是管理层次高。由此可见，“大城管”之大，主要在于“大综合”、“大协调”、“大服务”。

　　笔者作为长期从事城市管理的工作者，也结合我市城管执法工作的实际对“何谓大城管？怎样构建大城管？”进行一番探讨。

　　1997年全国几十个大中城市开展综合执法试点，至今尚未建立起一套完善的城市管理行政执法体系，也没有统一的模式可循，缺少必要的宏观指导和调控。我市城管模式要适应“争当粤西地区振兴发展龙头”的新形势，必须解放思想，勇于创新，看准了就先行先试，着力打造行业旗舰。2005年底，时任市长陈耀光来我局调研，针对城市管理存在诸多困扰和难题的局面，提出了“整合资源、科学管理、努力提升城管执法水平”的科学命题，这是对我市城管工作的要求和希望，也为日后城管体制改革指明了方向。要构建“大城管”模式，应着重在创新管理体制、创新管理机制、创新管理方法上下功夫。

　　创新管理体制，实行强化管理

　　事实上，湛江城管工作历来有改革创新的传统。早在1987年，我市就成立了城市建设管理总指挥部， 1992年改为市城市管理委员会，下设办公室（简称市城管办）为常设机构。同时，组建市公安局第二治安大队，这是当时全省唯一一支穿警服从事城管执法工作的队伍。2004年，我市成立了城市管理行政执法局，是广东省第一个由省政府批准成立的行使城市管理行政处罚权相对集中的机构，城管执法人员划转为公务员，这在全国是少有的。

　　这次机构改革，重点是设立一个高位指挥协调中心。我市将城管执法局与市政园林局合并，成立城市综合管理局，就是将城市规划、市政公用、园林绿化、工商管理等市容环境卫生领域的管理权、审批权和执法局行使的处罚权都相对集中在一起。同时，要强化城市管理委员会的组织指挥、综合协调、检查监督职能，市城管委主任应由市长或分管副市长担任。“大城管”体制还要向区、县（市）延伸，实行“一体化”统管。

　　鉴于城管执法工作中困难阻力较大，暴力抗法事件时有发生。建议政府效仿长沙、郑州、镇江、绵阳等城市的做法，制定城管公安协同执法规定，由公安机关向城管执法队伍派驻警力，合署办公，协同执法。健全城管执法公安保障机制的终极目标是组建城管警察队伍，学习借鉴日本、新加坡、首尔、香港等先进国家和城市的经验，把城管执法权授予警察，使警察成为城管执法主体，从根本上解决城管执法刚性不足，威慑力不够的问题。考虑到目前我市警力不足和城管执法的专业性，可将市城管执法局一步到位改编为市公安局城管警察支队，实行双重领导。

　　近年来我市城管执法队伍中出现了一些问题，究其主要症结，就是教育失误，也与采取的“一长制”管理有关。作为一支执法队伍，要按照政治建队，从严治队的要求，实行准军事化管理。市综合管理局要设立培训中心，作为管理执法人员持证上岗、集训轮训和进修提高的培训基地。同时，各级城管执法队伍都要配备专职政工干部，从而加强队伍的思想建设，充分发挥党组织的政治优势。

　　创新管理机制，实施长效管理

　　目前，我市对城区“六乱”的管理还不到位，大量人力物力往往消耗在无休止的“猫鼠游戏”和突击整治的运动战中，陷入“脏乱——整治——回潮——再整治”的怪圈。因此，迫切要求城市管理从以条为主转向以块为主、部门执法转向综合执法、短期行为转向长效管理。

　　“大城管”就是“大宣传”。健全和完善长效管理机制，应把宣传教育工作放在首位。宣传工作要创新形式、内容、方法和载体，大造声势，营造浓厚的舆论氛围，大力提升市民群众的城市意识、自律意识和参与意识。“大城管”就是“大协调”。建立和完善协调配合机制，旨在搭建起高位组织、高位指挥、高位协调的管理平台，协调各区、各有关职能部门，联动互动，形成合力，扩大职能覆盖率。认真落实联席会议制度，创新部门联审机制，源头把关，前置管理，适时组织开展联合执法专项整治行动，形成审批、监督、执法联动协助机制。要界定市与区的职责权限，实现重心下移。市级侧重谋划、调研、指导、检查、考核等宏观管理；各区要整合力量推行网格化管理，落实岗位目标管理责任制。实施绩效考评，动真格启动激励机制和问责机制，有力推动城管执法任务分解落实到基层一线。

　　创新管理方法，实现科学管理

　　“大城管”就是“大服务”。我们所需要的“大城管”，应该不断强化和提升公共服务能力。城管人员要牢固树立和谐城管、服务城管、长效城管理念，转变管理执法方式，正确处理好教与罚、堵与疏的关系。尤其对乱摆摊位的贫困弱势群体要注重教化引导，规范管理，“给予尽可能多的实际可分享空间，来化解城市公共空间管理矛盾”。同时，积极把执法职能以外的具体管理事务，如市政设施管护、园林绿化养护、户外广告设置、卫生清扫保洁、垃圾清运处理、摊档规范经营、“牛皮癣”清除等推行市场化运作，城管部门主要负责监管和执法。

　　加快“数字城管”建设步伐，构建市、区、街道三级数字化城市管理工作平台，运用现代化科技管理手段替代传统管理方式，在全市逐步建立起沟通快捷、分工明确、操作有序、责任到位、处置及时、执法有力、运转高效的城市管理监督机制和处置机制，实现城市管理的数字化、标准化和精细化，全面提升城管执法水平。

作者系湛江市城管执法局赤坎分局副局长