设点经营治“顽症”  疏堵结合促和谐

——引导流动商贩入场经营的几点做法

广州市城市管理综合执法局萝岗分局

 

在城市化进程中，流动商贩占道经营是困扰城市管理的“顽症”。过去，我们分局曾采取严厉措施，经常开展整治乱摆卖专项行动，但收效甚微，久治不愈，流动商贩经常与执法队员打 “游击战”，陷入“整治——反弹——再整治——再反弹”的怪圈。今年以来，我们分局认真贯彻市委书记朱小丹关于建设“法治城管、亲民城管、文明城管、和谐城管”的批示精神，积极寻求城管执法与关注民生的最佳结合点，尝试推行以疏为主，疏堵结合，规范管理的新路子，引导流动商贩入场经营，有效化解了城管执法与流动商贩之间的矛盾，促进了区域和谐，保持了市容环境整洁美观。主要做法是：

一、端正态度，把思想统一到积极疏导上来

过去，我们对待流动商贩采取过包围、堵截、驱赶等管理方式，城管和流动商贩间上演过不少“猫鼠游戏”。老百姓持有同情弱者的心态，不仅使城管人员“口碑”不好，而且一旦发生暴力事件，常受群众围攻，加上报纸、网络炒作，带来不少负面影响。我们分析认为，流动商贩的产生有其多方面的原因，光堵不疏、以赶代管、以罚代管都不能从根本上解决问题。如何从以人为本的理念出发，端正对流动商贩的态度，这不仅体现人权和平等的问题，而且是在社会转型期各种利益矛盾面前，体察民情、关注民生的大问题。既有政策问题，又有感情问题。分局党委“一班人”专门召开党委扩大会议，就“怎样看待流动商贩”的问题展开讨论。大家一致认为，要改善执法者与流动商贩之间的关系、化解矛盾，只有遵循社会发展规律，更新观念，端正态度，因势利导，才能有效解决流动商贩管理难的问题。讨论中，我们引导大家用历史的、全面的、客观的、辨证的、发展的观点看问题，在确定走以疏为主、疏堵结合的路子上，从四个方面统一了大家的思想。

（一）从矛盾对立统一规律来看，流动商贩与城管人员的矛盾属人民内部矛盾，必须将执法与服务相结合。城管执法者与流动商贩同处于一个矛盾统一体，既对立又统一，二者没有根本的利害冲突，说到底是政府“要面子”和穷人“填肚子”之间的矛盾。城管担负城市整洁的维护之责，禁止流动商贩随意占道经营是职责所在；流动商贩要生存，不得已要占道经营。一个要占，一个不让占，两者之间矛盾不断升级，冲突流血事件屡见不鲜。其结果是，城管执法队伍这一本来为公众服务而设立的机构便成了社会舆论的焦点。矛盾法则告诉我们，任何矛盾都在一定的条件下相互依存，相互转化，形成对立统一。用毛泽东《矛盾论》分析，城管执法者与流动商贩的矛盾是人民内部矛盾，应以采取教育、疏导的方法来处理，而不应是你追我跑的“猫鼠关系”。因此，在解决“梳洗城市面子”与谋生群体“填饱肚子”这一矛盾过程中，不能为了市容而不关注民生，也不能为关注民生牺牲市容。走以疏为主、疏堵结合、规范管理的路子，正是寻求城市管理与关注民生两者有机统一的最佳途经。

（二）从大禹治水的经验教训来看，要解决流动商贩占道经营问题，应处理好疏导与堵塞的关系。大家回顾我国古人大禹治水的故事，加深了对“积极疏导”意义的理解。大禹的父亲鲧在治水中一味采用加高大堤，堵住水流的“堵法”，结果越堵越糟，形成洪水泛滥，最后落得“殛鲧于羽山”的下场。鲧的儿子大禹接替父亲治水，他吸取父亲的教训，采取疏堵结合的办法，一边加高两岸圩堤，一边疏通河道，让水按照人们的意愿流淌。从此，水害被人们治住了。这个故事启示我们，城管与治水，虽处在不同历史时期，但其道理是相通的。管理流动商贩好比“大禹治水”，要适当疏导才会起到作用，过度的堵和禁不符合事物发展的规律。主干道两侧、主要景点处必须堵，城乡结合部则可固定摊点，入室经营。反之，不仅不能化解城管执法者与流动商贩的矛盾，而且还会导致恶性循环，城管执法工作就很难走出“低谷”。

（三）从流动商贩产生和发展的趋势来看，欲将流动商贩“斩尽杀绝”是不可能的，要固定一些场所为他们的生存创造必要的条件。“贩夫走卒，引车卖浆”，是自古就有的正当职业。宋代张择端的名作《清明上河图》，拉车的、摆摊的、杂耍的、叫买的，车水马龙与周围环境和谐地构成统一体，生动地刻画了宋代京城市井小民的生活，是当时社会繁荣昌盛的生动写照。其实，小商贩也不是中国独有。在世界各国，乃至发达国家的著名城市都能看到小商贩的身影，成为城市中一道靓丽的风景。欧洲许多国家已经把各种摊贩融入了城镇商业的一部分，有些城市还把有明显地区和文化特点的摊贩作为一大景点长期保护。巴黎塞纳河畔的旧书摊市场、埃菲尔铁塔下的水果市场就闻名世界。流动商贩是城市多样性的组成部分，城市政府对他们的态度应更加宽容。从广州来看，当前流动商贩呈地缘化、帮派化、团体化、年轻化、抗法化的特点，在开放城市中一味堵也是不现实的。据此，要管好流动商贩，就要借鉴历史上和国外的做法，尽量为他们提供合法的经营场所，给流动商贩创造存在和发展的空间，这是时代发展的趋势。

（四）从流动商贩对城乡经济社会发展作用来看，不能戴着有色眼镜去看待“走鬼”影响市容的一面，而要认清他们是活跃城市经济的一个组成部分。市场经济下人财物大流动，其间就有流动商贩，简单地把小商贩视作“走鬼”，只看到他们影响市容的一面，从认识论的观点分析，这是不够全面的。他们作为成品制造商的“代理商”或经销商活跃在市场中，其销售形式五花八门，或上门推销订货，或开小商铺、摆小摊位，或走街串巷，足迹遍布各地。如今浙江有160多万的“商贩”队伍分布在全国各地，还有100万人在海外经商办企业。许多著名企业家像李嘉成、霍英东、曾宪梓等，曾是从小商贩起家的，早期都有过街旁路边摆卖的经历。流动商贩活跃在城市，说明有销售市场，体现出城市经济的多元化，一味地“堵塞”，不加分析的追赶杀绝，只能促使其与城管人员发生矛盾冲突，成为城市社会和谐不稳定的因素。一个城市要科学发展，就必须更新理念，改进管理方式和方法，让城管执法人员与流动商贩长期“摩擦”中解脱出来。因此，坚持以疏为主，疏堵结合，应成为城市管理者的思想方法和工作方法。

二、因地制宜，引导流动商贩“不流动”

在统一认识的基础上，我们权衡利弊，科学筹划，确定了以疏为主、疏堵结合的工作思路。并将这些想法向书记、区长作了汇报，得到他们大力支持。在分管副区长的指导下，因地制宜，先试先行，设置摊位，引导流动商贩入场经营，使城管队伍在便民利民和维护市容的“两难”中走出“低谷”。

（一）深入调研，摸清底数。我们分局党委班子成员带领机关科室人员深入基层，蹲点调研，走访街道、社区和市民，摸清流动商贩集中点，探寻流动商贩的摆卖规律。在此基础上确定试点单位。调查发现，夏港街地处东、西江交汇处，东南西三面临江，北与黄埔区穗东街、南岗街接壤，一座跨江大桥南接东莞市麻涌镇。常住人口16900多人，流动人口53800多人，总人口70800多人，面积14.54平方公里。既是广州开发区、萝岗区行政中心，也是经济、商贸和文化中心；既有整齐、开放型的工业园区，也有人口密集的居民小区，还有历史留下的不断发展的“城中村”。由于地理位置特殊，大批麻涌蕉农、周边自产自销农副产品的村民和外来流动商贩大量涌入夏港街，流动设摊、占道兜售香蕉、水果、食品和一些工艺品，自发形成早、夜市，造成道路交通堵塞，影响市容，破坏社区卫生环境。通过调研，我们认为夏港街是先行试点的最佳之处。之后，我们与街道党工委、办事处领导商议后，建议分管副区长牵头召开区工商、消防、环卫等部门联席会，共同商议，确定借鉴上海、成都等其他城市成功的管理办法，在夏港街普晖社区金晖苑设置摆卖点，引导流动商贩入场经营。

（二）制订方案，选定对象。我们分局遵循严格控制，便民利民的原则，从照顾流动商贩、方便居民群众、保持市容整洁的目的出发，制定了详细周密的试点工作方案，在充分听取市民和流动商贩意见建议的基础上，初步确定摊点的数量和项目。经夏港街道上报区委区政府后，由区城管分局、规划、交警、街道、社区等部门联合进行勘查定点，再由城管分局审批，最后规范设置摊点。萝岗区委书记薛晓峰、区长石奇珠、副区长李红卫、成潘流、陈杰等领导先后到试点单位指导，把这项工作提升到“开创全区星级街区、打造升级版夏港街”系统工程的重点内容之一。之后，我们在夏港街普晖社区金晖苑入口右侧沥青硬化地面上设置30个摊位。在筛选确定入场经营的对象上，主要是解决本地下岗失业人员、没有固定职业人员、困难家庭、低保户、残疾人等生活相对贫困群体的生计问题。固定摆卖点由普晖社区居委会和普晖物业管理公司共同管理，不以盈利为目的，每个摊位每日只收取10元的卫生保洁和治安管理等费用；摊贩主要摆卖水果、农产品（蔬菜除外）、小工艺品、针织品等小商品，不开设肉类、烧烤、饮食等项目；经营时间为每周星期一至星期五下午17时至晚上22时，节假日实行全天经营。

（三）创新机制，严控管理。城市可以设摊，但不是随地设摊；城市必须管理，但不是无序管理。从试点一开始，我们就建立完善一套结构合理、程序严密、简便易行、执行顺畅的工作机制。一是抓综合协调机制。通过召开街道、社区联席会、专题会等形式，及时研究、解决城市管理重点难点问题；建立街道、城管、工商、派出所、交警、卫监等6个部门联动执法机制，共同建立流动商贩管理档案，加大对固定摆卖点卫生、消防、安全等方面的监管力度，不断使固定摆卖点规范化、制度化，有效防止缺斤短两、欺行霸市、销卖不合格产品等现象发生。二是抓勤务运行机制。在“疏”的同时，加大“堵”的执法力度，对一些屡教不改、继续占道经营和乱摆卖摊档进行依法整治和严管重罚；坚持抓早、抓小、抓源头、抓反复，充分发挥街道、城管、工商、派出所、交警、卫监6部门联合执法的作用，坚持每周一至二次联合整治“六乱”，对城市管理中各种违规行为做到多管齐下，及时查处，快速反应，重拳出击，将违规问题发现和处置在萌芽状态；建成街道城市管理监控系统，区域管理与机动巡查相结合，队员巡查与“数字”监控相结合，及时掌握街面动态，提高快速反应能力。三是抓执法保障机制。为维护正常的城管执法秩序，建立执法队与公安协调沟通机制，并通过公安提前介入和现场参与城管执法，提供警力保障，有效预防和制止了城管执法过程中治安案件和刑事案件的发生。同时，不断强化司法保障机制，对到期拒不执行的案件积极依法申请法院强制执行，维护了法律的严肃性。

（四）发卡便民，服务群众。为保证试点工作进展顺利，及时听取民意，我们不断拓宽群众投诉渠道，下发“城管便民服务卡”，其大小与名片相似，便于携带，正面印有“依法行政、严格执法”的城管执法宗旨和城管执法队投诉联系地址和联系电话。背面印有城管工作职责和受理投诉范围。“城管便民服务卡”方便群众及时反映乱摆卖和占道经营情况，方便与城管部门沟通联系，实行半年来，群众对城市管理工作提出许多建设性、合理化意见和建议，城管队伍取得了群众的理解和信任，受到社会各界广泛认可和赞赏。

三、因势利导，彰显入场经营的好处

我们在夏港街推行以疏为主、疏堵结合、引导流动商贩入场摆卖的试点管理模式，有效缓解了执法者与流动商贩长期“对峙”的矛盾，“疏”出了城管执法者与流动商贩之间的感情，“疏”出了城市管理综合执法的新出路，“疏”出了城管人在市民群众中的新形象。我们及时总结试点情况，广听民声，注意改进，因势利导。归纳起来，彰显出四大好处：

（一）有利于促进社会的和谐。普晖社区开设固定摆卖点，流动商贩可以合法经营，改变了流动商贩长期“捉迷藏”、“打游击”而担心受怕等尴尬局面。流动商贩自食其力，满足了他们生计需求，也解决了就业上的困难。疏堵结合为广大市民提供了见缝插针式的快捷服务，化解了城市管理与经济发展、流动商贩与城管执法之间的矛盾。现在普晖社区周边的环境秩序得到明显改善，乱摆乱卖、堵塞交通、噪声扰民等现象有了很大缓解，受到附近居民一致好评。据调查，基本达到政府、城管和群众三满意。区长开心地对我们说：小商小贩是个宝，就是不能胡乱跑，变堵为疏就是好，这真是一疏多得啊！从事多年流动生意的洪先生入场经营后，深有感触地说，现在再也不用提心吊胆、东张西望担心城管追赶了，这些年来，我从来没觉得我们与城管相处得这么好。

（二）有利于提升城管队伍的公信力。引导流动商贩入场经营，城管队员变执法者为服务者，不仅转变执法理念和工作作风，而且提升了行政执法能力和为民服务水平。一线执法人员以实际行动践行了“法制城管、和谐城管、文明城管、亲民城管”的时代要求。今年分局对夏天贩卖西瓜的瓜农一改过去“赶、收、罚”等单一处罚方式，及时采用“引、拉、帮”服务执法，解决瓜农在贩运过程中遇到的实际困难,受到了瓜农和广大市民的好评，许多瓜农称赞城管队员是瓜农的贴心人。前不久，入场经营的30多户流动商贩，派代表给夏港街执法队送来一面绣着“城管执法，服务市民”的锦旗。流动商贩代表老邱憨厚地说：以前乱摆卖，日晒雨淋起早贪黑赚不了几个钱。现在有了自己的摊位，也有了回头客，生意比以前好了很多，城管真不错，不仅提供了这么便宜的摊位，还拿我们摊贩当自己人。我过去当流动商贩的时候对执法队员还有很多误解呢，现在城管队员真心实意为我们解决难题，我们非常感动。

（三）有利于城市管理长效机制建设。引导流动商贩入场经营，为我们整治乱摆卖，建立长效管理机制开辟了一条成功之路。为确保能够长期坚持，有所发展，我们分局在“新城管、新形象”活动中还制订了《固定摆卖点管理办法》、《萝岗区城市管理综合执法人员行为规范准则》、《萝岗区城市管理综合执法人员“十不准”实施办法》等一系列规章制度，以保障各项执法工作顺利进行。同时，在分局范围内开展“标准化建设、精细化管理和人性化服务”大讨论，不断巩固疏堵结合，引导流动商贩入场经营的工作成果。另外，还通过新闻媒体、发放宣传资料、走访座谈、征求意见建议等形式，向广大市民宣传开展疏堵结合，引导流动商贩入场经营的好处，努力取得社会各界认可和支持。同时，组建社区城市管理志愿者队伍，共同参与社区城市管理，形成“处处是眼睛，事事有人管”的良好氛围，把流动商贩教育引导到临时摆卖点进行合法经营，形成城市管理的长效机制。

（四）有利于实现“治乱”和“治安”的有机统一。治安与治乱其目的是一致的，都是维护城市的良好秩序。夏港街固定摆卖点的执法实践证明，将行政资源统一整合，充分发挥城管综合执法、城市治安、城市综治职责，形成上下联动、条块结合、全民参与的“大城管”、“大综治”格局，有效地解决了城管部门单兵出击、单打独斗，致使行政执法常遇“尴尬”的被动局面；同时，建立城管执法队与公安协调沟通机制，有效预防和制止了城管执法过程中矛盾冲突，使执法环境明显好转，实现了治乱和治安的有机统一。试点以来，夏港街没有发现群体性斗殴和刑事案件，治安案件同比也下降了31.3%。