北京新一轮总体规划：走出同心圆、建构新格局

中国城市网特邀城市观察家、清华大学毛其智教授

CCN 中城网 2004-11-19 16:16:08

    《北京总体规划（2004-2020）》修编工作已基本结束，据悉其草案现已经北京人大通过，并上报国务院。此番集合了政府、众多专家智慧的大型城市规划修编工作不仅对北京意义重大，对全国也是一件影响深远的大事。
    城市发展需要前瞻性的科学理念，城市进步需要避免重蹈覆辙。在北京此次规划修编中，清华大学主要承担了历史文化名城保护与区域协调发展两个重点课题的研究。作为清华大学参与北京规划修编的核心人物，作为推动京津冀协调发展与旧城保护的领军人物，清华大学人居环境研究中心副主任、建筑与城市研究所副所长毛其智教授，2004年11月15日下午在清华园接受了中国城市网总编室主任夏冬梅独家访谈，进一步就北京过去城市规划的弊病以及北京在未来发展中的整体格局与思路作了详细的阐述。

50多年来北京城市规划建设有诸多弊病

    毛其智教授指出，目前面对北京发展中的很多问题，解决的方法都比较少。比如最重要的交通拥堵问题、居住环境问题、历史文化名城保护问题，以及新城区域在城市快速增长中出现的诸多问题等都是新一轮规划修编所必须要面对的问题。城市物质空间环境的承载能力，能够安置多少人口；城市在发展中所付出的代价即政府能够付出多少，百姓所能承受多少；北京作为首都的特殊性以及作为中国众多城市中的一个的普遍性等等都是需要通盘考虑的。

    一、城市必须走出"同心圆"
    在过去，北京城市空间的发展结构一直都围绕旧城这个"同心圆" 来展开。北京城区中心人口高度密集。毛其智说，北京规划市区面积1041平方公里，而其间居住的人口达1千万，而且主要集中在四、五环以内300-400平方公里的范围内。同时仅占整个城市面积8%的中心城区还集中了作为首都承担的政治中心、文化中心、教育中心、医疗中心、旅游中心、金融管理中心、信息中心、交通枢纽等多种功能，申办奥运成功后，北京认为自己还要承担起体育中心的职能。功能过度集中，人口密度过大，势必导致交通拥堵、环境质量等"大城市病"。因此北京必须要通过疏散、分解，走出"同心圆"。毛其智说，北京在空间结构上要大跨步地向东及东南方向发展。这不仅要在市内，还要跨过市界，与周边地区结合起来一起做发展计划，谋求更广阔发展空间。
    在新规划中，北京将形成两轴-两带-多中心的城市空间布局，这一规划理念达成普遍共识，北京将建设成为一个多核心、网络化、生态型的城市。
    二、旧城不能建成富人区
    对于北京历史文化名城保护的问题，毛其智说，在过去50多年中，中央、国务院从来也没说不保护旧城，也批了很多的文件、政策，但其中很大一部分对旧城保护是不利的。真正有利于旧城保护的政策文件很少且不完备。毛其智举了两个例子：一个是北京作出了5年将几百万平米的旧城改造完毕的决定，即除少量文物史迹存留保护外，旧城几乎要被推平重建。而事实证明这是不正确的，在危旧房改造实际执行过程中也遇到了重重阻碍，直到今天重新改正过来。而这一大拆大改的决定是写进"九五"规划的。这说明规划文件本身有问题。另外对旧城实施路网加宽加密改造也确实是按照道路系统规划进行实施的。但这并不是只能通过拆改这唯一一种途径实现的，比如技术水平低的基础设施不能进入的地方，是否可以通过改善材质等办法来解决呢？这些都是现实亟待解决的问题。
    在大拆大建中，旧城的房地产开发也并未考虑到实际情况。毛其智说，在过去连续几年的经济适用房建设中，几乎没有小户型，平均面积达110平米。应该来说，在历史地段里适当提高居住水平是必要的，但这些住房却使得很多居民在旧房拆迁后无力购买新住房，最终迫使他们离开市区。但在北京62平方公里这样大的旧城面积内，如果没有适当的中低收入阶层，将会对整个地区的生活、工作、运转以及人气、服务等社会体系方面都将产生不利的影响。
    更为重要的是如果采用房地产大规模推平的方式改造旧城，原有的社会结构可能被剔除，依靠自我创造力的社区将不复存在。毛其智说，一般而言，越穷的人对社区的依赖性越强。而一旦宝贵的社区结构丧失将会使城市变得更加冰冷，更加不近人情。所谓的绅士化、豪华型的旧城改造思路，不是使城市更安全、更舒适，而是使城市变得更加冷僻，而这不是城市密集区所应该具有的特征。毛其智认为，北京旧城比较理想的发展状态应该是建成以中低收入阶层为主，旅游、文化、服务等公共资源相对集中，积极发展公共交通，适当限制私人汽车，以形成更加活跃、更加繁荣的工作生活区。而富人区主要集中在郊区，而城市中心区应该主要形成公寓型的居住模式。
    三、新城建设不能光靠县城自己练内功
    北京城市空间战略性调整出现的一个大问题是新城建设的问题。毛其智说，在过去几十年中，北京一直叫嚷着发展新城，但始终都发展不好。在如此一个特大型城市周边，仅仅依靠小县城自己练内功是很难谋求发展的，即使发展也很有限。新城发展需要借助外力的作用，甚至需要更大外力的帮助。否则不能实现自身转移性的发展。毛其智说，对于新城建设要在空间上重新作出调整。简单而言就是要努力改善新城居住环境，完善配套服务设施，使新城交通便利、房价便宜、功能齐全，最终促使人口、产业等实现新城转移。而这些则需要通过政策的调整，规划有意识的引导，以促进新城的进一步发展。
    四、城市规划要少强制、多引导，政府应该慎用强制权力！
    作为城市规划，在资源和环境的保护问题上，应该说是一种强制性的要求。但从整个经济社会发展的角度，毛其智教授认为应该主张积极的引导，在理解的前提下进行。中国整个政府体制高度集中，自下而上的能力还很弱，需要进一步加强。政府应该慎用强制权力，规划本身的原则就是以控制为主，如果在控制的基础上再加上强制内容，则是一种短期行为。从长远来看，强制不是可持续发展良好的机制。
    五、城市发展需要多学科共同参与研究，"城中村"该不该彻底消灭？
    很多人对此次规划修编寄予了厚望，希求找到北京最终的发展突破。但仅仅依靠城市规划是不够的。毛其智教授举例目前北京要大力"消灭城中村"的问题，从社会学角度来讲，该不该彻底消灭，是不是还有更好地解决办法？再比如胡同系统地消灭，胡同作为非常好的历史环境建设，有很多优点，但随着城市发展，现在只剩下一种交通功能了，而且还在不断被拓宽，继续下去，胡同这种历史遗留下来的城市形态也就消失了。毛其智认为北京城市发展还有很多工作要做，要集合多学科共同参与研究，重新认识价值，在保护中寻求调整与发展。自上而下，自下而上，民众政府积极参与，共同关注城市发展，相信城市会越变越好。

谋求区域进一步协调发展是破解北京发展问题的关键

    北京由于在空间发展上受到整体资源环境的制约，同时在过去几十年所形成的单中心、环形加放射、聚焦型的发展模式以及北京作为首都所承担的职能与历史文化名城等职能重叠在一个区域内，这些都使得北京发展陷入了比较大的困扰中。要寻求突破口，寻求发展之道，无论是基于一个城市发展的基本规律还是从世界城市的发展历史来看，都会得出一个共同的结论即必须用区域发展来解决北京发展中的问题。
    毛其智说，这一点北京本身也认识到了，并在过去也做过很多的探索，但仍然停留在某一个阶段。京津冀地区始终都未能得到很好的协调发展，区域整体实力不强，相比长三角、珠三角地区都明显落后。
    一、落后原因求解：中央也要负责
    首先是行政边界壁垒坚冰难破，北京"扶贫心理"严重。毛其智教授说，河北、天津地区在历史发展中曾多次为寻求与北京合作做出过积极努力，但由于这两个地区在发展水平上落后于北京，而北京每每和别人联合时总是存在着"扶贫心理"。同时北京作为首都，在领导行政级别上高于周边，这样在交流过程中就势必产生矛盾。
    而北京的发展恰恰离不开周边支持。毛其智说，水力、电力资源、能源的匮乏使北京存在大量消费性的需求，但其作为首都的优越性与特殊性，使其难于看到联合发展的重要性。通常的做法限于"点对点"解决问题。比如深受沙尘暴之苦时，就想到源头治理，当上游水资源受到污染，就使该流域退出北京饮用水行列。而北京将污水等排放到下游的河北、天津地区就没有多加考虑。北京希望所有的交通都入境北京，实现"条条大路通北京"，本来可以不进北京的交通线路，也要入京，这样无形中给北京本就拥堵的交通增加了极大的包袱。
    因此毛其智教授认为如何更均衡地分配资源，更均衡地承担其责任、功能，更均衡地疏解人流、物流、货流、信息流显然纳入到一个整体区域发展范围内来考虑是比较适当的。点对点的关系处理方式已不适当了，应该用面对面的关系来解决问题。当然这需要一个渐进的认识过程。
    其次是封建经济壁垒增强，急功近利导致短视。毛其智教授说，在过去的经济体制改革发展过程中，我国的"诸侯经济"、"霸王经济"等封建壁垒不是减弱，在某种意义上是增强了。无论是经济强势地区和还是弱势地区，从资源与市场角度，都只局限于本行政管辖范围内来考虑，而不是基于整个全国市场、资源考虑。这种短期直接利益所带来的急功近利的思想导致区域很难达到协调发展。
    再次大北京地区区域发展落后不能全归责于北京政府，毛其智认为中央在指导首都地区发展中也应该承担更多的责任。北京作为首都，需要承担比别的城市更多的职能即首都职能。中央应该做出更多的努力，使大首都地区发展更加顺利。
    二、京津冀区域协调发展的突破口在哪里？
    毛其智认为，京津冀区域发展中有一些问题目前已有解决的可能性，而有一些条件还不具备，还要多做一些准备。毛教授指出，目前从交通性的基础设施、旅游以及环境方面是比较容易得到区域性共识的。北京与周边的联系可以从以下方面开始：
    首先是构建快速的城际交通网络体系，特别是加强北京与天津的联系。包括道路交通、海港以及空港的建设。毛其智称作为世界性城市，海港与空港的建设是最重要的。环渤海地区应该将天津港、京唐港、秦皇岛港、黄骅港组建成一个庞大的港群，通过职能分工产生巨大的运输合力。
    毛其智说，北京没有海港，而空港又不够用。而北京在过去总是局限在对首都机场的一扩再扩，但客流增长速度总是预测不足。首都机场是在原有小机场基础上扩大而来的，而机场临近市区，从改变初始布局入手是很难解决根本性问题的。各方面对首都第二机场的建设给予了高度关注，但其选址迟迟悬而未决。一个需要耗资数百亿方能建成的新机场往往会成为发展的端头，带动临港产业以及机场新城的发展。因而对其选址问题的争议也在北京及周边城市展开。而在北京市域范围内经考察没有一个地方适合作地面选址。只能在天津市或河北省选址。但选址依然悬而未定，这对北京来说，不利于其地面布局的调整，也不利于它向中心以外的地方发展。
    其次是区域生态环境的保护。毛其智说，京津冀地区主要的环境问题集中在承德和张家口地区。由于该地区偏远贫困，疏于对环境保护与治理，甚至急功近利的思想对环境恶性投资，造成了严重的破坏。而北京对于该地区的环境治理以及建设张家口、承德是很有条件的。北京具备了相应的资金、技术以及人力资源，而这些在当地都是匮乏的，关键取决于北京的做与不做。仅就水资源而言，治理和保护好当地的水源，对潮白河、永定河流域综合治理，既解决了当地环境问题，且最终的受益者还是北京。因而在利益重新调整与分配问题上，北京要认清短期付出与长期回报的关系，应有更多的实际行动，帮助这些地区实现点上的产业升级，在面上要进行大规模的治理。
    再次是旅游业的发展合作。毛其智说，北京旅游业表面来看火热，但实际情况是少量景点负担过重，多数景点客源不足。北京应该调整整个旅游系统，与周边城市共同安排一些旅游线路与产品。作为北京，在旅游方面要更好地发挥长城文化旅游带的作用，充分利用宝贵资源。
    京津冀地区在中国区域城市发展体系中起着重要的作用，在世界城市发展体系中也将占据着越来越重要的位置。因此促进该区域发展是很必要的。目前该地区在政府层面已开始多方接触，通过对话论坛，高层互访，对很多问题已达成了共识。在未来可以通过建立定期的联席会议制度等，促进该区域在更多领域实现合作，发挥该地区应有的作用。

中国城市网总编室夏冬梅录音整理