城市与区域规划中的产业布局问题

吕斌     北京大学环境学院城市与区域规划系主任

吕斌教授认为：

    1、产业结构直接影响到城市的空间结构。

    2、在新形势下，城市与区域规划中的不确定因素比原来大大地增加了。

    3、产业的集聚未必会等比例地引起人口的集聚，用人口来推算用地规模的方法存在比较大的问题。

    4、城市与区域规划中要考虑到土地有偿使用的级差地租对产业布局产生的影响。

      有关城市规划和产业规划之间的互动关系，是一个非常重要的问题。现在我们处在这样一个大的历史背景下：改革开放以来，我们国家工业化的发展速度一直呈现一个比较高的增长率，在城市与区域发展领域里，产业始终是核心问题之一。另外，全球经济一体化的时代背景，也给了我们很多的机遇和挑战。我们在从计划经济向市场经济转型的过程中，产业在城市规划中占据很重要的地位，这对我们传统的在计划经济时期从计划开始做规划所长期积累的经验来说，提出了很多新的课题。就这个问题，我想重点来谈一谈城市与区域规划中有关产业布局的几个相关问题，再结合去年以来北京大学课题组刚刚做过的一个关于山东半岛城市群的规划，跟大家做一个交流。在山东半岛城市群规划里，产业空间规划实际上占据了一个很重要的份量。所以我想就这个规划实践过程中的一点感想跟大家做一个交流。

      首先，我想对几个问题进行一些疏理。既然谈到了城市规划与产业规划的协同关系，我想先来谈一谈产业发展布局在城市规划中的位置。近20年来，我们处于一个快速城市化的过程中，城市集聚现象明显。城市发展从模式上来看，大致可以分为两大类：一类是人口的集聚，从农业人口向城市人口转移，这里面当然也包括了产业的转移和寻找新的就业岗位的过程。东部沿海的很多大城市，也包括中西部的很多中心城市，这类城市型的人口扩张过程是占主流的。还有一类就是由产业集聚促进的城市化。比如在珠三角、浙江、苏南等很多地方，特别是在一些中小城市或者是一些工业基础比较好的地带，这样的一个过程也是非常突出的，对城市的扩张和集聚起到了很大的推动作用。一些乡镇企业或者民营企业在产业集聚的过程中，使很多村镇发育起来，逐渐形成一些城镇连绵地带。在它们集聚的同时，也就给我们的城市规划、城市群的规划、都市圈的规划带来了很多的课题。

      城市规划一个非常重要的宗旨和目标，就是考虑各种要素在空间中的布局问题。作为产业要素的配置和布局，是城市规划中一个非常重要的任务。反过来，产业结构也会直接影响到城市的空间结构。

      我们现在在城市区域规划中考虑的产业布局问题，与计划经济时期相比发生了很大的变化。变化之一是市场经济的开放机制所带来的产业发展问题。在计划经济体制下，产业项目都是确定的，都是由国家计委、省计委、市计委作了计划以后才进行开发。现在是市场经济条件了，在这种新的形势下，我们在城市与区域规划中，如何把握未来的产业发展？包括产业结构、产业发展的战略、取向和规模等等，这些都给我们带来了很大的挑战。简单地说，就是不确定因素比原来大大地增加了。

      我们从近20年的实践中也可以深刻地感觉到，那些产业要素基础比较好、资源比较好的地区，在新的形势、新的开放体系下，未必就能在发展产业的问题上占绝对优势。反过来，像温州、东莞这些按照传统的区域论来看并不具备生产要素优势的地方，由于新的知识经济时代、网络经济时代和全球经济一体化带来了生产要素流动配置的一些机制，只要抓住了时机，有了政策，有了人力资源，就可以很好地发展起来。我们在做山东半岛城市群的规划和其他很多城市的规划的时候，常常会面临这样一个非常现实的问题：是延续原有的资源和原有的产业基础去预测未来？还是说尽管目前我们在某些领域可能没有基础，但是可能因为我们有了一种创新的环境，一种招商引资的环境，在未来也可能引来很多的项目？这就是对产业发展的预测的问题。弹性发展怎么考虑？这是我们在当前做城市规划，或者在一个比较大的范围里做区域规划的过程中遇到的一个非常现实的问题。

      还有就是产业结构和产业取向的问题。在有了一个很好的发展战略的基础上，如何解决产业在空间上的需求问题，也就是用地的规模问题。我们最近做城市规划的时候，遇到的一个比较大的问题就是城市的发展规模问题。按照传统的城市规划的办法，城市的用地规模是按照人口来计算的，这是我们国家的做法，苏联也是用的这种办法，其他很多现在已经进入后工业化的国家，它们在当初工业化初中期的时候也大致是用的这种办法，即用人口来推算用地的规模。这里边就有一个比较大的问题。实事求是地说，产业的集聚未必会等比例地引起或造成人口的集聚，为了保证充足的和充分的产业发展空间，我们反过来往往会去造人口的规模。为了保证用地的规模去造人口的规模，然后按照建设部的标准来推算。那些现在已经进入后工业化的国家，它们的很多厂家在工业化初中期时候采用的方法是值得我们思考的，就是不仅仅从人口的规模去预测用地的规模，而是按照产业的分类，按照它们的占地率来推算。实际上占地率是一个比较复杂的问题，跟经济发展的阶段、技术密切的程度都是有关系的，是比较难把握的。但是尽管这样，我觉得我们国家可以像一些西方国家那样，长期建立数据库分析。随着技术的进步，不同产业的业态也在发生变化，集约化程度也在发生变化，我们应该有一个跟踪分析，然后能够在一定程度上得出一些相应的科学用地的标准，来进行分析推算，这是非常重要的。

      第三个问题就是在市场经济条件下，土地有偿使用的级差地租对空间结构和空间布局有很大的影响，这自然会对产业的布局产生一些调节作用。这也是我们在做规划中和产业布局中必须考虑的问题。在制定城市规划与区域规划的过程中，我们还经常要考虑到结构的优化问题，地域结构同样包括了产业结构的调整和优化问题。

      接下来我想从城市总体规划来谈一谈城市规划与产业布局之间的关系。在城市总体规划中，从城镇体系规划开始，到战略、规模、性质、用地、以及交通、基础设施、保护、城乡统筹等等，这些问题都不同层次地跟产业布局有密切的关系。当前做城市规划很重要的是要提高城市的竞争能力，落实城市发展战略在空间上的需求问题。第二个问题来谈一谈城市规划中如何解决产业布局问题的基本思路。最近几年我们国家一些城市借高新技术开发区、高新技术园区、大学城的名义盲目地扩张用地，造成了很多土地的浪费和闲置。后来我们国家也砍掉了很多的开发区。我觉得这个问题要客观地来看，这里边有为了扩张而扩张的事例，但是也有对前面所讲的问题把握不住而造成盲目扩张的一面。我在做山东半岛城市群规划的时候，就深刻地体会到，在城市规划与区域规划中有关产业布局的问题有这么几个关键的问题必须要正面回答：第一是产业发展的战略问题。具体反映在我们对产业结构的把握上。这是我们在做城市总体规划以上的层面，包括城市群、都市圈或者所谓的区域规划中首先要做的，包括对这个地区这个城市产业发展的一种取向，优势产业的选取。

      需要回答的第二个问题是产业在空间中的组织问题。这个问题实际上是产业的一种形态的问题。以前发展产业，基本上是国家做计划，给什么项目就做什么项目，比如说国家计委在某个地方要建一个钢厂，那么这个地方就得到了一个机会，围绕钢厂有一种空间组织的模式。但是在计划经济向市场经济转型的过程中要靠市场。产业在空间中的组织有一个产业链的问题，或者说产业集群的概念。这在我们考虑产业布局的过程中是一个非常重要的问题。产业在空间中怎么组织，是一个一个散在地去找空间发展，还是按照一种链条的方式在空间中形成有非常密切关系的组织？最近几年，北京、上海这样的大城市，在产业的空间布局中采用得比较多的是一种园区的手法。园区有不同的反映形式，比如经济技术开发区、高新技术园、创业园等等方式，这样一种空间组织的模式是在规划中应该考虑的。产业需要空间，需要空间的同时怎么去组织它？这是我们在区域规划中必须回答的问题。

      第三是用地规模的预测问题。

      第四个要考虑的是有关生态承载力的问题。不仅仅是产业的发展，包括区域的发展，城市的发展，在城市与区域中产业的发展有一个承载力的问题，有一些必须考虑的制约因素。笼统地讲可以叫生态承载力。它又可以分为两个方面，第一是土地的承载力，土地不仅仅是使用效率的问题，还有从粮食安全来考虑的土地的承载力问题。生态承载力的第二个方面，也就是指的它的狭义的概念。当然不同的地区，问题是不一样的。比如北方很多地区严重缺水，那么我们的产业发展，从承载力的角度应该选择什么样的产业结构，这是非常重要的。如果单从产值GDP来说，我们可能就会选择当前一些最火的产业，但是，从长远，从可持续发展，从科学发展观的角度来看，从生态的承载力来看，这个地方有没有条件？这是我们在做规划的时候一定要实事求是，一定要讨论的问题。我们感觉到我们国家的很多城市为了GDP，为了产值，这也包括山东在内，建了很大的钢厂，这些地方本来就缺水，就会产生很多的问题。另外还有湿地的问题，一些生态脆弱敏感地区怎么去保护、去修护的问题。这些都是城市区域规划中在考虑产业布局上必须考虑的制约问题。不同的地区都会有一些不同的生态敏感性的问题，我们要认识到生态承载力是我们在产业布局中一个非常重要的制约因素。

      第五个问题是市场经济条件下的问题。产业发展的预测也好，保障措施也好，最后还要靠市场去实现，这里边就有一个怎么去管理的问题。这也是在整个的城市区域规划中非常重要的一个方面。最近可能我们听得比较多、谈得比较多的就是成长管理的问题。成长管理一个具体的手法就是空间管制的问题。怎么去允许市场有活力，有弹性，同时又有一种秩序？这是当前做城市区域规划时必须要涉及到的问题，自下而上和自上而下要结合。基本思路也是必须围绕这些必须回答的问题去展开。

      我们做城市规划，特别是做法定城市规划体系的时候，基本的构成是两个层次。第一个层次是一个总体规划，它构成城市规划法定体系的基本架构。这里边有个很现实的问题就是，比如他要交哈尔滨的规划，他交的一定是哈尔滨市域的，讨论问题的时候可以跨行政区域，但是你交法定的城市规划图的时候，一定是你这个行政区划的范围，一般来说是这么要求的。这个问题是客观的，也是必要的，这是我的第一个观点。第二，产业在空间中的组织怎样？它并不是按照行政区划去做，它在空间中是按照一种功能的需求，有一种组织的模式和关系。计划经济的时候，这个项目给了你这个市，给了你这个省，那就一定在这个市里边，在这个省里边，当时基本上是这样的。但是我们现在发展市场经济了，一个企业或者一个城市集群，他并不是看中你在某一个城市里或某一个地区就行，它经常是跨行政区划的。所以，我们在考虑产业在空间中的组织和布局的时候，即使是在做一个法定的城市规划，也需要从区域的视角来讨论、分析产业在空间中的一些组织的规律和需求问题。为什么最近一些都市圈、城市群的规划这么火？作为舆论来说可能有一些批评的意见，好象法定规划解决不了的问题一定要在非法定规划里去解决。这些都市圈、城市群的规划虽然是非法定规划，但是我觉得还是有这个需求的因素在里面。很多空间结构问题如果单纯从行政区划去讨论的话，讨论不清楚。如果在相关的行政主体形成了共识以后，在城市区、都市圈、城市群的层面上来讨论大家形成共识的问题，然后再把它分解到各自的总体规划中去，这是非常有必要的。

      下面我想简单地就城市区域规划中产业发展布局规划的一些方式、方法谈一点自己的体会。第一个问题是我们怎么来推测、把握一个规划期里，产业可能的发展前景的问题。关于这个问题我有两个基本的观点。按照美国经济学家罗斯特的人类经济发展分为六个成长阶段的说法，我们现在所面临的问题是，从全国来看，我们的人均GDP已经超过了1000美金，按照罗斯特的理论，我们就进入了一个起飞，或者说很快就要起飞的阶段，可能会有一个持续的比较高的增长，在这样的一个背景下，我们对自己产业的发展愿景需要有一种能够把握未来的姿态，也就是说一定要留出充分的弹性，这是我的第一个观点。第二个观点是，我们在人均GDP已经超过1000美金的这样一个大的局面的同时，应该看到东、中、西部的差异。我们在做产业构想或区域发展规划的时候，应该实事求是，结合自己区域的实际情况，对产业的发展，包括对空间的需求有一个比较客观、正确的把握。第二个问题，刚才讲到了市场条件下产业在空间中的组织问题，在这里我想强调的是，我们要有一个产业链和产业集群的概念。第三个问题，关于产业规模用地预测的问题。到目前为止，在产业用地的规模上，我们实际上都是通过笼统的规模来做，这里边我觉得还是有不少的问题。特别是如果我们的一些城镇按人口规模去限定发展规模的话，就会有比较大的问题，它就没有发展产业的可能性，如果按人口的自然增长和规律性的机械增长的话，就很难有一个比较大的人口去支持它发展产业的可能性。怎么来考虑产业需求的问题，我有这么几个观点。第一，用人均用地难以体现各个地方的实际情况。现在很多中小城市就有这个问题，去年我做过北京首都机场南边的宋庄镇的规划，它实际上是通州区以内的一个地方，那里人很少，但是现在它有一些发展的机会，一是北京的城市中心东移，而它正好在发展轴发展带上，这就给它的发展提供了有利条件。第二个机会是它是临空港的一个城镇，而现在首都机场的南边要加一条跑道，也就是在宋庄镇的边上。围绕这条跑道，南航会修建一些基地，那么物流中心就会在这条新的跑道就近去考虑。这实际上也给宋庄镇带来了很多的机会。但是现在它要想去迎接这样的机会又有很大的难度，因为它只有几万人，按人口来算它的用地规模就永远也没有可能，这些都是问题。我们用人均用地标准去确定我们的用地规模，特别是产业用地的规模，现在已经很难满足我们实际发展的需要了。另外还有一个产业用地的集约化问题。我们在产业用地的使用上还是非常粗犷的，容积率定得很低，地价当然也很便宜。我们需要研究GDP的增长、工业产值的上升跟用地之间一定的逻辑关系。我比较主张像昆山、北京亦庄的经济技术开发区、杭州的经济技术开发区所采用“五四三二”的办法。他们在给你土地的同时，实际上是有约束条件的，要求你每亩地的一个最底的投资额度。所谓“五”，是指在所谓的国家出口加工区里边，你每亩地投资的额度不能低于50万美金，然后逐渐地省级、地区级、一般级就是40万、30万、20万，最近听说又是“六五四三”，又上升了。我比较主张今后我们的很多城市，在产业空间的组织和开发上采用这样的一种思路。这里边还是需要研究业种、业态，包括集约化程度是发生变化的，我们可以像西方的某些国家那样通过建立数据库，长期跟踪工业用地的某些变化，然后找到一些相对的比较科学性的指标，这非常有必要。很多国家在这方面投入了很多的精力，大型的计算机在长年地跟踪、搜集、进行分析，我们现在一方面是工业用地太粗犷，另外还有一些是占了地不用。关于改进的方法，我提议是不是能用单位产值占地率的这样一个指标去做。关于单位产值占地率的测算通常有几种方法，一种是简单地原单位面积的生产性，这种指标对微观层面的把握可能会显得比较粗糙一点，另外一种是相对精确的一种方法——回归系数，它实际上是反映了生产效率的一种关系。大陆现在来开展这个方面的研究，理论上没有什么难的，主要的问题是在数据上，但是我还是希望能够逐渐地建立起这样的一种数据库来进行分析。使它逐渐地更科学化。第四是产业结构的优化问题，有关土地的有偿使用问题，我觉得还是应该和地价结合起来，最合理、最有效率地去发挥它的生产性。

      接下来的一个问题是产业在空间中的组织形式的问题，我想讲的是园区化的问题。我们的国家之所以需要建立园区，或者说为什么这个产业需要、愿意进入这个园区，我认为有五个方面的原因。

      第一点，土地之所以要有偿使用，跟地价是有关系的。产业需要解决空间问题，而自己去买地、征地、搬迁就会有很大的难度，因此在一定程度上需要政府和有关部门提供一定的条件，提供一个产业发展的空间。

      第二点，很多产业需要享受有一定要求的基础设施，这也是一个很重要的原因。不同的产业有需要得到支持的基础设施，有些高端产业对基础设施的要求是相当高的，这就需要通过园区来解决基础设施共享的问题。另外，在园区中的产业始终可以享受到比较先进的基础设施，而且更新起来成本也比较低，因为大家可以共同来负担。所以我们在建园区的时候，就要考虑到基础设施的配置问题。

      第三点是产业链的问题。产业本身有一个上、中、下游的逻辑关系，通过园区在空间中把产业组织起来，就可以在园区里促成它形成这种关系。

      第四点是我国的一个特色，当然这个特色在逐渐地淡化。那就是一个产业在一个相当长的时期或某一个地方，希望享受到一种优惠的政策。这样把它限定在一个区域里就比较容易实现。当然这种优惠政策实际上是在慢慢地淡化，但是在某一个时期，某一个地区可能还是有意义的。

      第五点，企业本身也需要交流。企业之间有一种信息和感情上的交流，那么在一个园区里边就有助于促成这种创新的空间。

      这是我认为大家需要工业园区很重要的五个方面，反过来，我们在进行工业园区的开发布局规划的时候，也要从是不是有利于支持这五种要素来考虑。比如说最后一点，既然需要这种交流，需要这种创新的空间，那么这个工业园区里是不是应该有工业社区的一些服务设施等等，这和规划实际上都是有关系的。

      最后简单地来介绍一下山东半岛城市群有关产业规划的部分内容。山东半岛城市群不是狭义的胶东半岛的概念。总的来说，是山东省想把自己做强做大，在新的竞争中能够发挥更大的竞争优势。实际上山东半岛是在胶东半岛的基础上，适当地延伸了八个地级市：济南、青岛、淄博、东营、潍纺、烟台、威海、日照。从产业的角度来看，山东半岛已经进入了一个全球增长的生物链，如何能够把山东半岛地区真正融入全球经济体系中去，是这个规划很重要的一个宗旨之一 。第二，面对激烈的竞争，特别是对腹地的竞争，山东有很好的优势，但是它也感觉到了压力，因为它的南北各有两个很大的都市区：一个是长三角，一个是京津冀。我们在做总体规划之前，首先做了山东半岛城市群的发展战略。在此基础上，山东省政府希望能够把这个发展战略落实到空间上，所以又做了山东半岛城市群的总体规划。

      最近，许多地方都开展了或正在开展有关城市群尺度上的规划。但是不同的城市群、不同的区域，它们的问题是不一样的。珠三角或长三角地区在做区域规划的时候，主要的任务是协调，不仅是大城市和大城市之间，大城市和中小城市之间，中小城市和中小城市之间都需要协调，来共同打造一个品牌，这是它的问题。而山东半岛城市群空间发展规划中需要解决的主要是要提高竞争力的问题，通过培育来提升城市群区域的综合竞争力。第一是结构优化，还有一个培育的问题，这跟珠三角不一样，珠三角已经不需要你去培育了，重要的是要去协调，建立一种秩序。第二是协调，这种协调不是城市与城市之间的协调，而是在城市发展、产业发展、生态问题、粮食安全问题上的协调。结构优化简单说除了空间结构以外，主要是要选出、培育能够促进它集聚的空间地带，这种集聚在山东半岛主要有两个方面的集聚，一是人口的集聚，要把那些优先促进、加速城市化的地带划出来。然后制定空间管制的措施。山东半岛有一个非常突出的特点，就是城镇密度相当的高，但是人口密度却不高。这在我国还不多见。二是产业的集聚问题。这个规划有四个体系，核心还是城镇体系规划，但是这不是传统的城镇体系规划，它有三个结构：规模等级结构、职能结构和空间结构。在城市群里边，很重要的要强调经济，考虑到要做产业发展的规划，所以要划定城市区，它实际上是一个经济区的概念。这个规划和我们一般意义上的规划有些差异。首先我要确立中心城市，然后围绕中心城市，根据供需市场，根据网络的关系，划定一个城市区，实际上是一个城市经济区，然后在这个区里边再来做三个结构。这里边实际上也包括了两个集聚，做优先促进产业集群形成地带，在这个层面上包括近期的规划。围绕这个规划，在上一个层次要做战略规划，这个战略同样要落实到空间上。另外，很重要的，在这个空间战略里有一个版块，是国土利用层面的一些工作，就是生态安全问题，生态承载力的问题。我从粮食安全和生态承载力两个方面做了非常细致的工作，在粮食安全、土地资源承载力和生态安全格局上做得比较细。最后一个是成长管理的一些对策和协调措施，通常叫政策措施版块。

      有关规划思路的十个转变，第一，从发挥地区优势转变为促进国际化的优势，促进山东半岛进一步向外开放；第二，从经济目标的规划转变为区域发展目标的规划，不是简单地追求一种GDP的增长，而是强调集成区域核心的一种竞争力，以它为导向来做空间规划……第四，是问题导向型而不是一种全覆盖；第五，除了考虑经济联系，在经济区里组织活动的同时也考虑到社会、文化的联系；第六，从传统地理学增长级的发展理论到核心城市与城市密集区并重的理念；第七，从点轴区域发展的空间模式转变为等级结构空间联系的一种网络结构；第八，五个统筹的概念；第九，区域协调的概念；第十，成长管理的概念。以上这十个理念是我们的一个创新和自始至终指导我们的一个思路。

                                  （中国城市网总编室姚敏根据录音整理）