吕斌教授叶裕民教授做客中国城市网

解读十一五规划中国城镇化发展战略

CCN中国城市网2005年11月29日北京电  今天上午，中国城市科学研究会邀请北京大学环境学院城市与区域规划系主任吕斌教授、中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授做客中国城市网，对中共中央关于制定十一五规划的建议中有关城市化发展的政策进行了深入解读，在总结经验和教训的基础上，对未来中国的城市发展作了一定的展望和预测。

中国城市科学研究会秘书长顾文选研究员主持了专家座谈会，并向两位嘉宾颁发了“中国城市网专家顾问”聘书。中国城市网总编辑罗亚蒙研究员参加了座谈会。    

中国城市科学研究会秘书长顾文选研究员主持专家座谈会

吕斌教授

中国城市网专家顾问  北京大学环境学院城市与区域规划系主任

叶裕民教授

中国城市网特邀城市观察家    中国城市网专家顾问  

中国人民大学区域经济研究所城市室主任

中国城市网总编辑罗亚蒙

顾文选秘书长向叶裕民教授颁发“中国城市网专家顾问”聘书

顾文选秘书长向吕斌教授颁发“中国城市网专家顾问”聘书

与会领导专家

专家座谈会现场

与会领导专家与中国城市网工作人员合影留念

“十一五”时期中国城市化的发展会实现六大转型

中国城市网特邀城市观察家 中国城市网专家顾问

中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授

叶裕民教授认为：

    十一五期间，中国的城市化的发展将实现六大转型：

    1、第一大转型是城市化发展和城市管理的基本指导思想的转型。

    2、第二大转型是城市化发展的速度的转型。

    3、第三大转型是城市化本身的战略指导思想的转型。

    4、第四大转型是人口流动结构的转型。

    5、第五大转型是中国城市区域结构的转型。

    6、第六大转型是城乡差距不断扩大的趋势的转型。

通过学习《中共中央关于制定十一五规划的建议》，我认为十一五期间我国在大方向上会有一个重大转型，这是自1978年改革开放以来的最为重大的一次转型。从1978年到现在，我们一直是以经济建设为中心来促进整个国家的发展，所有的事情几乎都是让位于经济发展和经济建设，虽然其他的很多方面也同时在推进，但是被弱化了。最近若干年，我们的经济确实得到了一个世界性的崛起，赢得了举世瞩目的成就，但是同时由于经济的份量非常地重，导致了其他的一些问题在不断地积累，没有得到很好的关注和很好的解决。而对于整个国家的发展来说，经济和社会始终是相辅相成的，如果在经济增长的过程当中，社会矛盾积累到很大的程度，势必会反过来限制影响经济的发展。我觉得我国十一五期间一个非常大的转型就是开始在注重经济发展的同时，更加注重了社会的文明的建设，以人为本，建立和谐社会，而且可以把经济速度适度地放慢一些，追求一种健康的经济发展，把这个想法提到了一个战略的角度来思考，而且作为一个未来时期的国家战略来转型。对于中国这样一个大国来说，这是一个非常可喜可贺的现象。它将为未来时期中国的平稳发展，为整个十多亿中华公民的福利水平的提高，为减少社会冲突提供一个非常重要的宏观背景和宏观指向。这是我对《建议》的一个非常重要的理解。

具体到城市化来说，我感觉我们的城市化的政策比十五期间更加成熟了，更加科学了，科学的内涵更深刻了，也更加符合中国的国情了。主要表现为：一是由原来主要追求城市化数量的扩张转变到现在更加追求城市化的质量了。《建议》里面的很多条目都在关注着城市化的质量问题。由注重城市化本身向营造、创造城市化发展所必备的条件过渡，更加注重健康的城市化进程，这是一个比较大的转型。具体体现在两段话中，第一个体现是在城市的大的发展方向上，开始明确地提出坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，关注城市发展与自然环境之间的协调，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。开始关注人类发展、城市发展和自然环境的承载力以及土地和资源之间的相互关系。第二个体现是提出来要建立健全与城镇化健康发展相适应的财税征地行政管理和公共服务制度，完善户籍和流动人口管理的办法。我觉得这是我国亟需出台，亟需改进的制度。虽然在《建议》中还不太具体，但是方向已经明确了，要建立和城市化相适应的财税制度、行政管理制度和流动人口制度，这是非常重大的突破。实际上就是这几个制度，现在严重限制了整个城市化的发展，进而又限制了整个信息工业化的发展，所以我觉得这是非常重要的。

《建议》还提到要怎么利用城市规划来改善人居环境的问题。我想这个人居环境不仅是指的城镇人的居住环境，还包括进入城镇的流动人口的居住环境，应该是整体的、国民的人居环境。如果这么去理解的话，我想它在指导思想上是一个非常大的飞跃。

还有一个大的体现就是在城市群上，已经非常明确地提出来要以城市群为主体了，小城镇是提重点发展小城镇，我觉得这个大的路子更加科学合理了。但是我也觉得在城市化的宏观定位上还不是很明确，或者说定位得不够到位。在“十五”规划里边，城市化是一整章，用很大的篇幅来论述我们如何积极稳妥地推进城市化的问题。可是在十一五规划的建议里边，它只是其中的一小段，我数了一下，大概是337个字，份量不太够。这可能和我们城市化过程中引发的一系列矛盾有关系，我们担心把城市化提的份量过重，会加剧这些矛盾。比如说失地农民的问题可能就和这个有关系。但是从研究城市的角度来说，我倒觉得，推进城市化是整个十一五期间关系到整个中国经济发展的一个重大的问题。我们对于城市化过程中可能产生的这些矛盾，只能是正面地去面对它，并且采取非常果断的举措去解决它，而不是为了避免矛盾，尽可能地不去提它，这可能会加剧矛盾的积累。

在这样的一种认识的基础之上，我想未来中国在十一五期间，城市化的发展可能会实现这六大转型：

转型之一：基本指导思想的转型

第一个转型是我们的城市化发展和城市管理的基本指导思想的转型。主要表现为由原来主要追求城市经济的增长和城市化数量的增加，转向以人为本、建立和谐社会的指导思想。我认为前一段时间中国的城市化实际上不是真正意义上的城市化，我们被化的不是一个完全人格的人，我们所需要的只是农村的廉价劳动力，对于那些从农村进入城市打工的人的整个人格，没有给予充分的重视和尊重，更不要说依附于他们之上的孩子、老人，他们的家属，更没有进来相应地享受城市的公共服务，所以实际上我们的城市化只是农业劳动力的非农化，我觉得主要是这样的。他在这个城市里边确确实实地存在，从事着非农产业劳动，但是连他自己本身也没有城市化。他虽然在你这里居住，但是城市没有给他任何居住条件，大量的人没有在城市里边，没有享受到城市的教育和培训的公共服务，而在农村里边又没有享受到良好的基础教育，所以他的素质比较低，进入城市里边属于城市的边缘的阶层，收入比较低，没有能力购买商品住宅。对于城市来说，对于我本市买不起商品住宅的居民，是要提供经济适用房或者廉租房的，但是对方不给提供，所以没有基本的生存条件。不给提供怎么办呢？他只能到周边的农村去租农民的房子，而那个房子又被我们的政府宣布为非法住宅，所以他们长期居住在一个非法的环境当中，这个非法的环境是受不到法律保障的，我们政府随时说拆就拆，北京也有过多次这样的举措。特别是去年深圳的做法我觉得是很过分的，去年5-7月间深圳拆了大约3000万平方米的所谓城中村的住宅，100-200万人在几个月内被赶出深圳，被剥夺了基本的生存权利，而且有10多万甚至更多的孩子失学，我觉得这是个非常重大的社会事件，但是我们的政府对此基本持一个沉默的态度，我觉得这是不合适的，这些流动人口长期不被承认，他们长期以妻离子散为代价来推进城市化，这就在城市里深深地打下了一个危机的背景。

我们现在的城市化的主体，主要是 1978年改革开放以来的进入城市的成年人，他们的忍耐性是很强的，再到下一批，新一代的城市化的人起来了，他们和他们的长辈就不一样了，他们不再像长辈那样具有忍耐性，对社会的不公平那么能忍受，能默认，他们将会要求自己的很多的权利。这些人又分为两拨，一拨是受到比较好的基础教育或者职业教育起来的，他们对自己的人格保障要求很强烈，对社会的不公平会以自己的各种方式表达出来，可能会引发深层的社会问题。还有一拨是从另外一个侧面导致的，就是我们对农村的基础教育实在是太忽略了，导致现在的农村基层由于农村的财政不能得到保障，农村基础教育不能得到保障，使得农村现在失学的人口比重很大，在我看来，全国平均大约有1/4左右适龄的孩子没有接受完基础教育，而那些接受完基础教育的教育质量又很差。这些人的思想道德上没有一个边界。所以这一批孩子，如果当他们进入城市，城市里边又是这样一种制度状态的话，我觉得我们的社会真是要很引以为重视了。最近我在研究中国的城市发展史，由路甬祥院长主编的一套可持续发展总纲中有一本书叫《中国的城市化与可持续发展》，其中有一章讲中国的城市发展史，我读着读着就有一种感受，中国的城市发展在很早的时候就非常辉煌，可是这种辉煌常常毁于社会动乱。一个社会动乱一场战争，把积累了几十年几百年的文明毁于一旦。虽然现在我们不能说战争会来临，但是这种社会的冲突和社会的动乱会对城市的文明以极大地毁灭，或者说我们会付出很多的成本，这种成本是和你的发展文明程度没有关系的。比如巴黎，流动人口也可以让它付出极大的成本，那个其实还是少量的。如果我们这么多人，现在是1亿多，将来还要发展到2-3亿，这种社会管理的制度，这种国民生存的状态如果不能得到一个根本的改变的话，我想我们可能会为此付出成本，所以我们要尽可能地避免。

我感觉十一五期间我们开始出现了一个大的转型，对此我真是觉得很安慰，那么将来我们就要去进一步地细化，看哪些东西必须是第一步要去做的。比如基础教育，我们在会上就提出来，我们说我国未来十年才能解决基础教育、义务教育学生不交钱的问题，我们说十年太长。现在我们的人均GDP已经超过了1000美元，现在没有理由说我们做不起基础教育、义务教育，我觉得未来3-5年就得做起来。所以我觉得我们最重要的一个转型，也是具有决定性的转型，是我们基本指导思想的转型，我们也是非常迫切地需要这么一个转型。我想这样一个转型在具体的城市化的过程中，可能会表现为以下五个方面，或者说我希望能够在以下五个方面得以体现：

第一个就是在城市里边，可以实现基本无障碍的接收农村孩子入学。进入城市工作的人的孩子，能够无障碍地到城市里来入学。实际上对于全国来说，这是以最低的成本进行义务教育的一个最好的条件。因为城市里边万人一所小学，它的投资是有规模效益的，在农村一万个人分散到很多的村里边，所以在农村基础教育实际上成本是很高的，我们如果想要降低基础教育的成本，那么就要促进、推进城市化。首先要做到的就是已经进入城市的人的孩子，应该做到无障碍地接收他们入学，这是第一个。要完成这样一个工作，我想背后有一个基本的制度需要改革，就是我们的财政转移支付制度。我们现在基础教育的财政支出由地方财政拿出来，那么就导致了我北京为什么要拿钱为你河北的孩子培养呢？因为那是你的责任。所以我觉得我们未来应该相应地建立一个以中央财政为主体，地方财政为辅助的这样一种基础教育的投资制度。

第二个，我希望在这个转型过程当中，能够强化对进入城市的农村劳动力进行全面的培训，同时建立一个公平的劳动力的流动市场。我们在各种就业上不应该再有户籍的障碍，主要是根据劳动力的素质来流动。现在新一批进入城市的，有很多上了职业学校，但是还有一批人可能没有机会上职业学校，那么这样的话，我觉得进入城市的劳动力，应该有机会让他们全面地参加培训，而这种培训我觉得又有两个方面的培训。第一就是要让进入城市的这些居民们广泛地知道，他们进入城市以后必须遵循的一些基本的规则和城市秩序，比如不要到高速公路上去乱跑，还有其他很多的一些程序，要让他知道是什么秩序，有什么后果是你要担负的，这是一个基本的教育，告诉他城市和乡村的不同。没有办法，因为确实我们的农村的基础教育太弱了，甚至我觉得这些都可以纳入小学的一些辅导教材里边。第二个就是对那些进入城市的劳动力，看看怎么让他们进入一个全面的职业培训。比如对企业，或者对劳动力本身，怎么去做一个要求，对他们进行培训。其中我觉得德国有一点是做得比较好的，就是不管你是不是农村进来的，只要你被证明是贫困，或者是失业，或者是低收入的群体，那么你可以申请免费参加职业培训。我觉得这一点非常好。德国在19世纪下半期就做到了这样的一个制度。免费的职业培训，对于一个班来说，比如说我这个班50个人，加进10个人来，对老师来说实际上边际成本是很低的。但是如果长年如此，这么多的学校，长期以往，给他一个职业培训，就给他一个在城市生存的起点，给他一个在城市生存的能力，这样的话，他就可以在城市里边慢慢地，由边缘阶层转向核心阶层。其实城市化被化的这些劳动力，长期在边缘阶层就业是很不正常的状态，城市化就应该让大量的人，由低素质的、低效率的劳动转向高效率的劳动，整个中国的生产效率才能提高。高效率的劳动是城市的核心部门，所以应该让大量的人能够进入核心部门，新兴工业化新的队伍素质才能提高。我觉得这是一个很重要的问题。

第三个，这大家已经得到共识了，就是要逐步建立规范的社会保障制度。将进入城市的农村居民纳入到城市的社会保障体系之中，我觉得这一点也是非常非常重要的。社会保障实际上起了一个社会稳定运行的功能，因为在这个产业结构急速变动、企业竞争非常激烈的时期，失业是种常态。其实我们的下岗和失业不完全是国有企业带来的，没有国有企业改革，也会有正常的失业，因为企业倒闭了之后就会有失业。上海原来的产业结构以纺织为主，后来纺织不发展了，发展制造业，那么纺织业就要失业，所以失业是常态。那么失业以后呢，我能拿到正常的失业保障，在这个失业保障一年的过程中，我再去学习，再去从事新的就业，然后我又进入稳定态了。医疗也是一样的，在人遇到不可抗拒的灾难的时候，通过社会保障的救济帮他渡过难关，使这个社会能够平稳运行。这是社会稳定运行的一个基本制度，我觉得我们现在还没有把我们的制度汇集到进入城市的农村居民的身上，所以使得我们的城市化动荡不安，北京市的很多案件的起因就是因为农民工找不到事情了，想回家又没钱，这个时候他就抢劫买票回家，很多起案例都是这样的报道，那么这就是失业保障的问题了。

失业保障还涉及到什么问题呢？因为农民在农村土地是保障，进入城市以后，如果他拿不到城市的社会保障，农村的土地他是不会放弃的，或者是不愿意放弃的。那么土地的利用效率肯定是很低的，土地的规模经营就没法实现，农村的效率就没法提高，建设新农村肯定是做不到的。建设新农村有两点，一是提高农民收入，一是提高农业产业效率。而提高农业产业效率，又是提高仍然留在农村里的农民的收入的一个前提。所以我觉得这还涉及到我们的社会主义新农村是不是能够得到建设的一个外部环境。

第四个是管理的落实，我觉得我们应该逐步建立面向全体国民的城市公共住宅制度，而不只是面向本地居民的公共住宅制度。流动人口中享受合法的健康住宅的比例要有大幅度提升，这涉及到公共住宅建设的问题，原则上应该将流动人口纳入到公共住宅的服务范围内。鉴于现在我们的城市没有那么大的能力去为那么多人提供健康住宅，我觉得一个可能的作法就是和郊区的农民协同来做这个事情。我们应该允许郊区的农民建合法的住宅，为流动人口提供住宅，那么需要为流动人口提供的这种公共住宅也得是健康住宅，就是说必须有独立的卫生设施，这种住宅也是德国在19世纪70年代以后开始强调的，所有的居民都必须进入健康的住宅，它认为这是提高居民身体素质和减少流行病危害的一个非常重要的举措，也是提高居民生活质量的一个很重要的举措。

第五个，我觉得城市管理的一个具体化的落实就是我们的城市规划需要全面考虑流动人口对公共基础设施的需求。现在做的城市规划很少考虑流动人口的要求的，包括基础教育、公共住宅，甚至很多水、电、交通，都很少考虑到他们的要求，现在有的城市是把流动人口折以0.6的系数来考虑，那也是不够的。这就导致了城市的公共设施承载力不足，导致了城市的全面紧张。所以我觉得未来一个时期，我们做城市规划的时候，要考虑流动人口对公共设施的基本需求。实际上他们的流动性更大，对很多基础设施的消耗甚至更多一点，比如说对公共交通和一些公共基础设施的要求。

这是我感觉到的十一五期间可能会发生的一个大的转型，在我看来也是最关键的一个转型。

转型之二：城市化发展速度的转型

第二个转型是城市化发展的速度将会由快速增长转向持续稳定的增长，绝对增速会有所减缓。1996年到2003年，我们的城市化平均增长速度是1.44个百分点，2003年到2004年开始下降到1.3个百分点，下降了0.14个百分点。2004年的资料显示已经开始下降了，我们觉得未来的速度可能还会下降，十一五期间可能是0.8到1个百分点左右，再以后可能是0.6-0.8个百分点左右，我估计可能是这样一个速度。城市化增长的速度下降是两个含义：一是城市化还会持续扩展，还会增长，但是增速会下降。城市化会增长无疑是国家发展所带来的，那么增速会下降我想基本上有两个原因，一个原因是我们的流动人口的增长速度会趋于减缓。因为我们前面整个20年来的城市化，主要是以前几乎数百年都没有这个城市化的过程，所以对农村的半中老年、中年和青年的各个年龄段都有吸引力，50多岁也有一些，但主体是15岁到45岁之间的这种流动，而现在高年龄段的流动已经基本上趋于尾声了，以后进入城市的人主要是新增劳动力。由于年龄段变窄了，所以人口的绝对流动数量会有所减缓，这是一个非常重要的客观的原因。第二个原因是由于我们前8年的城镇化速度与“五普”期间新增的6900万流动人口是有关系的。把这个6900万分摊到1996年以来的城市化速度中，使得这个期间城市化速度大为增长。而这个1.44或1.3个百分点，其实原本就高于它本来的城市化速度。那么在未来，“五普”的资料消耗完了以后，它就会回到原位，那么从“五普”摊上去的这一部分也会减少。由于这两个原因，我想我们的城市化速度会有所减缓。如果说还有第三个原因的话，那就是和我国的非农产业的就业扩张的能力有关系。因为正常的城市化的过程是通过非农产业的就业的扩张，然后带来劳动力的转移，劳动力再把他的家属带进来，是这样一个健康的城市化的过程。如果按照0.8个百分点是什么概念呢？就是每年新增城市人口比如说1500万，我们按健康的城市化去估计的话（所谓健康的城市化，就是承认城市里边的流动人口，并且允许他们带眷，按1.5的带眷系数计算），每年必须要新增非农产业就业1000万，加上1.5的带眷，1500万，才能完成0.8个百分点的城市化速度。每年新增1000万的就业，对中国是一个非常大的压力，实际上从1997年到2004年，我们每年新增非农产业就业是690万，按700万计算的话， 1.5的带眷系数，也就是1000万人口。如果按1000万算的话，就是0.6个百分点，城市化速度0.6个百分点就是这个概念。我们预测十一五期间，由于社会关系理顺，推进新兴工业化，那么我们的就业速度会有所扩张，会由现在的每年增700万扩张到每年新增1000万，这是有可能的，这也是一个很快的增长速度了。以此为基础，我想再加上制度的创新到位，1.5的带眷系数实现，0.8个百分点才能实现。所以原来建设部提出1个百分点，这次我们给建设部做规划的时候提出1个百分点做不到，因为我们是做的一直到2020年，所以提0.6-0.8个百分点。十一五期间，因为一系列的惯性还在，可能会是0.8-1个百分点，再往后是0.6个百分点。根据这样一些推断，我们觉得未来可能是0.8个百分点，如果能健康推进的话，我觉得中国就获得了巨大的成就了。

转型之三：战略指导思想的转型

第三个转型是城市化本身的战略指导思想会发生一个重大转型。我们将与建设新兴工业化发展相适应，谋求以城市群和城市化地区为依托，以城市为主体，走大中小城市协调发展的道路，同时要重视城市化发展质量的提高。我想这可能是一个大的转型，不再以小城镇为主体来走城市化的道路，也不是走分散的城市化或者城镇化的道路，是以城市群和城市化地区为主要依托，走一条聚集型城市化的道路。它的主体是城市，走大中小城市和小城镇协调发展的道路。十一五规划建议也已经非常明确地提出了这一点，有条件的地区，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地小、就业多、集聚能力强、人口分布合理的城市群。所谓新的城市是指的原来三大都市群之外的新的城市群。我们在给建设部做规划的时候，提出了现在条件比较成熟的有12个城市群，就是长三角、珠三角、山东半岛、中原城市群、京津唐城市群、辽中南、武汉、闽东南、关中、成德绵、长株潭和长吉城市群。另外，还提出未来有15个潜在的城市群。我觉得在研究城市群的发展过程当中又有另外一种极端，包括有一次我们和日本人开研讨会，他们提出来一种方案，现在国内有很多学者是持这种观点的，他们就觉得要非常地强化原来的三个老的三角洲的作用，说日本的三大都市群人口能占全国的一半，GDP占全国的60%，我们现在占的还不到10%，说这个比例太低了，我们也要做到那个比例。其实我很赞同城市群的发展，但是我反对把这三个城市群做到50%，这在中国是不可能成功的。日本是1.26亿人，它可以三个城市群承担一半，承担一半就是6000多万人口，中国是13亿人，要一半的话那还了得，这是不可能的，所以我们城市群有个适度集聚的问题，这是第一个层面。第二个层面，即便是城市群，也不是说所有的城市群，包括现在发展势头很好的城市群，都非要去大量地扩张它。比如说京津唐城市群，我们觉得是要适当限制的，因为它的环境承载能力有限，特别是水资源能力有限。我们现在只是说没水就调水，可是有没有考虑到调水的一系列的成本由谁来承担？对整个沿线的环境成本现在还未知，对长江流域的环境成本也未知。就经济成本来说，这么贵的水调进来，是由居民还是企业承担？如果让企业承担，企业的商务成本急剧提高，居民的生活成本也会提高，这会对城市造成什么效果呢？如果真正会提高企业的商务成本的话，企业由此可能会发生一些空间上的转移。现在在杭州已经有这种现象，杭州的房地产价格高，由于提高了企业的商务成本，杭州的很多IT产业转到上海，上海的房地产有的比杭州的还低，那么北京会不会发生这种转向？这是第一个。第二个，如果不由公众承担，由政府财政能力来承担，我们的政府财政有没有可能长期持续地面向这么多的人去提供基本生存资料。所以我觉得像北京这样的缺乏资源环境承载力的地区，一定要严格限制。那么下一个问题就是怎么限制人口。怎么限制人口规模是个很大的问题，现在北京市有人提出来限制要靠户籍。靠户籍是靠不住的，而且也是不符合规律的。那么怎么做呢？现在在很多发达的城市已经接受了的一个经济路径，就是通过调整产业结构，使我的产业结构走技术密集型、高深加工的道路，那么同样的GDP只要很少的劳动力，减少劳动密集型产业，让它往外搬迁。现在佛山和杭州都在采取同样的措施，就是对劳动密集型产业基本上没有优惠了，没有优惠发展条件就不好了，因为别的地方有优惠，它就去别的地方了，它一走，把劳动力都带走了，是这么一种状态。另外进来的是高素质的企业，拿的是高工资，高工资能支撑现代服务业的发展。这又是新的一个良性循环。第二个是我们现在还没有城市用的，但是在发达国家已经很成熟的，就是通过行政手段，设立城市增长的边界。在行政上设立一个边界，比如假定说北京现在五环以外就不扩张了，那么怎么不扩张呢？就是我的公共服务不到那了，自来水不到那了，垃圾处理不到那了，公共交通不到那了，这样的话，那些地方就不可能有人，新的生活区不可能起来，新的企业也不可能在那生存，那么就控制住了。应该是通过这种手段，然后未来的发展通过土地存量的调整，提高土地利用效率，走一条质量的道路。这种设立城市增长的边界的作法是很多国家、很多城市都这么去做的，包括美国，我们暂时还没有做，但学界已经有很多的讨论了。关于这个问题，我觉得下一步肯定要做的。那么以城市为主体，它的内涵就是未来中国的城市化的道路，城市群里边拥有很多的城市，包括大城市、中等城市、小城市和镇。我们未来的全国城镇体系当中，城市应该是主体，而不是镇是主体。我们做了一些比较，包括和日本、美国城市规模结构的比较，得出的第一个结论是，我们每一个规模等级的城市的平均规模是基本合理的，比如说从20万到50万人我们称之为中等城市，现在2004年的中国统计年鉴已经把它称为小城市了。但是这个规模档次不管怎么叫，20万到50万人口的很多城市的平均规模，中国是31.2万，日本是32万，美国是32.8万，诸如此类，我们和日本，和美国各个规模等级的城市的平均规模基本一样，这就说明我们每一个等级城市的内部规模结构上是合理的。未来我们城市化肯定要增加城市，我们8年没增加城市的这个问题肯定要解决的，设置标准肯定要再修正的。那么未来城市怎么增加，哪一个档次的城市最紧缺？通过和日本、美国的对比，我觉得中国3万人到50万人的这个规模等级的城市是最缺的，所占的比重大概比美国和日本平均的比重要低7到12个百分点。100万以上的比重，低于美国高于日本，基本上处于一个中间过渡带，谈不上合理还是不合理。3万人以下的小镇，我们的比重是59.3%，日本是13.1%，美国是11.9%，这就是说我们的小镇还是太多了，而小镇不具有聚集经济效应。那么怎么来处理这个问题呢？我们就建议第一是要修正我们的设置标准，包括上次我们和汪部长谈，我们就说建设部没有理由这么长的时间完不成修订城市设置标准的任务，导致了这么长时间我们的城市是减少的，而1亿多人口进入城市没有新增一个城市这是不合理的。很多镇在建制镇的设置下去做着城市的事情，那么就导致了对镇的讨论的混乱。现在对建制镇的讨论有两类观点，一类就是建制镇、小城镇可以作为吸纳农村劳动力的主体，其实他们真正指的是那些大镇，东莞的长安镇75万人，早就不是镇了。另外还有一类观点，比如我就经常说小城镇不能作为中国吸纳劳动力的主体，小镇是在数量上是我们镇的主体，小镇不能解决这个问题。这种争论看起来是两个观点，实际上是没有差异的，只是我们指的对象不同。与其这样，我们不如把镇一分为二，把那些具有聚集经济效应，能够吸纳非农劳动力就业的镇称之为城市，也就是修订城市设置标准，降低设置标准。未来我们的设置标准要针对3个问题来修订，现在的问题是设置标准太复杂、设置标准太高、设置标准不统一，那么未来就要简化设置标准、降低设置标准、统一设置标准。我觉得达到3-5万人口的这样一个聚集地就可以设置，因为它已经初步具备了聚集经济效应，服务业会到这聚集，服务业到这一聚集，生产环境就好了，企业也到这来聚集，那么我们的公共服务也达到初步的聚集效应，就可以设置。3万人以下的我们就称之为镇。城市和镇我觉得不是规模上的差异，最根本的是功能上的差异。城市是一个国家高效率的非农产业的聚集地和人类享受文明的基地，镇应该是为广大农村地区提供公平的公共服务的一个空间依托。将来我们的农村的公共服务靠谁提供？靠小镇，靠分散在全国各地的镇为农村地区提供大量的公共服务，为那些愿意进镇来生活的农民提供一个良好的居住的空间。如果说有产业的话，主要是为那些大量的绿色农业产品的流通、交易提供一个基地，我觉得主要是这样一些功能。在这样的小镇内还有少量的面向农村市场的一些一般性的日常的加工业，比如面粉加工、碾米。这是我提出来的一个建议。因此我觉得未来的小城镇可能将两极分化，一部分成长为城市，另外一部分它的功能将发生转型，淡化它的产业功能，强化公共服务的功能，这是我觉得建设社会主义新农村的另外一个重要的保障，不要现在所有的镇都追求产业的发展，都搞工业开发区。我跟他们说你招商引资引不来是正常的，因为不符合产业聚集的规律。它的功能应该转型，强化公共服务的功能，这是对结构来说的。

转型之四：人口流动结构的转型

第四个转型是人口流动结构由单一的劳动力流动为主向以家庭流动为主转化，带眷系数会提高。下一步提高城市化水平的不仅是劳动力，也包括他们的家属进入城市。我觉得必须把第一个转型，把我们的根本指导思想的转型落实到位，把城市里边面向农村人口的一系列公共服务落实到位，这个转型才能到位。而这是衡量中国的城市化道路是否健康的一个重要的标志，一个重要的体现。如果最后不能体现到这一点，我想我们的健康的城市化道路还有待探讨。什么叫以人为本？每一个劳动力都有作为人的基本的需求，如果妻离子散，家庭都不在一起，他怎么去尽孝。老无所养，幼无所育的情况要得到一个根本性的改变。当然这个难度比较大，但是我觉得我们有责任去推进这个过程，这是中国社会进步的一个非常大的体现。

转型之五：区域格局的转型

第五个转型是中国城市化的地区格局将呈现部分的变化。它不是一个非常大的转型，但是中国城市化的区域格局将呈现部分的变化。这个变化首先表现在流动人口的迁移距离上。在十五期间我们的迁移距离大概是近邻迁移，所谓近邻迁移是指县内各乡镇之间的迁移，这大概占35%左右；然后是中程迁移，中程迁移是指的省内跨县市之间的迁移，大概占25%左右，两者大概占70%；然后剩余的大概30.1%左右属于远程迁移，就是跨省的迁移。未来时期，随着我们城市化管理的转型，随着带眷系数的提高，远程迁移的比例会适度增加，而且随着城市群战略的落实，一系列具有全国意义的城市群的兴起，跨省的迁移比例会提高。其次，中程迁移的比例也会提高，短程迁移的比例会下降，迁移到近程小城镇的比例会下降，大概会是这样一个格局。远程迁移我觉得比例可能会达到35%左右，甚至还高一点，中程迁移也差不多，可能会由原来的25%提高10个百分点，那么具有全省意义的城市群会起到一个非常明显的作用，会比前一个时期的作用突显得最为明显。近邻迁移的比重可能会由35%下降到30%以下。从全国的区域格局来看，我觉得十一五期间沿海地区可能还将是中国进入流动人口最多的地区。它除了原有的城市群之外，一些新的城市群，像山东半岛城市群，闽东南城市群，辽中南城市群，还有其他的一些小的城市群，包括浙东南城市群，温台城市群，还会有一个很大的发展，它们的发展速度可能会比中西部地区要快，因此我觉得沿海还是一个第一的力量。

那么在沿海三大城市群当中，京津唐城市群的发展势头是很好，但是我们应该人为去限制一下，因此我不赞同再大量地增加。而长三角我觉得未来是可以再扩张的，包括它的土地集约程度还可以再提高，人口密度还可以再提高，整个长三角的空间分布还可以沿着长江再往西推进。但每个城市之间会有绿化带，不会是连片的一个一个城市，而是形成一个合理的大的城市网络，这肯定还是未来中国最富有活力和竞争力的一个网络。珠三角未来的发展，我想肯定会发生一个转型。原来的那种“三来一补”的产业，现在已经非常明显都在往内地走，而珠三角本身会进行一个高新技术产业的快速推进的过程，那么它的一般性劳动力可能会随着“三来一补”的企业向内转移，可能会是这么一个转型。因此未来时期珠三角对吸纳劳动力的贡献率可能不如前一段时间有那么快地提高，可能会趋于缓和。

中部地区十一五期间可能仍然是中国的流动人口的主要的迁出地，原因主要是中部地区的人地矛盾仍然是最尖锐的，而且他的这种致富的意识相对于西部地区来说要强烈得多，所以仍然会有大量的人出来。由于自然成长，每年新增的就业群体在中部地区的这些城市群不能够被完全接收，还会向沿海迁移，因此构成中国流动人口主要的迁出地，这个格局可能在十二五期间会发生一个转型。东北地区的人口流动格局会发生一个转型，可能会由人口的净流出区转变为净流入区。我对东北的振兴其实还是看好的，虽然他们的障碍非常地大，但是东北地区的环境实在是太好了，它是水土、人地各方面资源结合得相当好的一个区域。要是有好的外部冲击，政府转型足够，国有企业改革能做得好的话，它还是会有一个大的突破性的增长。如果是这样的话，那么它会由劳动力的净迁出区转为净迁入区。实际上当前东北的流动人口也是迁出很少的，净迁出大概是40.4万人，是介于均衡区的临界点（均衡区就是正负迁出10万人）。东北一振兴，现代制造业、服务业一发展，又会转为迁入区，而且它的资源环境承载力很好，所以我觉得未来东北可以好好地做一些文章，好好地规划。西部地区会有一个比较大的变化，它将有可能成为中国向外迁移的人口增长的速度最快的一个区域。因为西部地区现在的人口总量已经超过了中部地区，这是中国人口格局的一个非常大的变动。中部地区的计划生育虽然没有沿海做得好，但是已经做得不错了，可是西部地区做得很差，西部的大量的家庭都是好多胎的，我们去的时候七胎八胎的都有，人口增长得很快，现在它的人口大概是3.9亿，中部地区大概是3.2亿，总量已经超过了，关键是西部大量的人现在还处于生育期，出生率高，人口增长率高，这是第一个，可能它的迁出的增速会增加。第二个原因是随着西部大开发，西部地区的特别是中青年一代，对外国的信息越来越了解了，他们愿意通过劳动去致富的意向也越来越强烈了，特别是新的一代他们愿意出来了。所以将来要加快西部地区，特别是农村人口的培训，使他们作为有素质的劳动力向外迁移，减缓他们人口大量出来对中国城市化的冲击。如果他们没有受到良好的教育，一出来就只能从事低效率的劳动，拿低工资，那就是贫困，那么我们公共住宅的一系列怎么跟都跟不上。我们经常说在贫困地区少建一所小学，将来肯定在城市里边总体地就得增加一所监狱，是这样一个关系，所以我们觉得特别有必要呼吁推进这一过程。

转型之六：城乡差距的转型

第六个大的转型就是城乡差距不断扩大的趋势将得到一个根本性的扭转。我们首先将减少这种扩大的速度，而后逐渐减少这种U型的往回的倒走，然后减少城乡之间的这种差距，这又是一个非常庞大的工程。我想第一个需要做的就是做好信息工业化，推进非农产业就业的扩张，然后减少农民，使农民进入城市，然后要改革我们的一系列的制度，让他能够带眷过来，然后农村整个居民减少了。他把家都带进来了，不仅家里的土地会放掉，旧房舍也不要了，这些一起都可以作为农业规模经营的前提。只有农业规模经营了，农民才会去学技术。我种100亩地我去学技术，我种半亩地我为什么要去学技术呢？技术推进了，规模经营推进了，农业生产效率提高了，再加上小城镇转型到位，公共服务提供到位，我想我们社会主义新农村的曙光可能也就到来了。

中国要走集约化的道路 稳步推进健康城镇化的进程

中国城市网专家顾问

北京大学环境学院城市与区域规划系主任吕斌教授

吕斌教授认为：

    1、十一五期间，工业化战略仍然是我们的国家战略。在工业化战略没有变的前提下，城镇化的战略仍然没有变。城镇化不是一种由农业人口向非农人口简单的转移，而是要全面地实现一种健康的城市化。

    2、要稳步推进健康城镇化的进程，坚持走一条具有中国特色的城镇化道路。

    3、在未来五年或者更长的时间里，区域统筹和城乡统筹跟城镇化的模式关系更密切了。城市群是解决大中小城市和城乡协调发展的最好的空间尺度。

    4、社会主义新农村建设一定会成为未来几年的一个重点，这对于我们城镇化整个的格局会有非常重大的影响。

    5、要从经济、社会、生态环境、空间和文化五个维度上建立一种可持续性城市管理的机制。

这次十一五规划最重大的转变之一是从计划到规划的转变，这显然不是一种计划经济体制下的概念了，我们对未来的预测最后要给予一种由市场来实现的想法。这一次规划实际上是我国进入二十一世纪，在改革开放二十几年取得了重大成就的关键时期的一个关键的规划，是一个非常战略性的规划。这句话说起来很简单，但是里边孕育了非常深的含义。改革开放以来，我们在各个方面都取得了举世瞩目的成就，但是在我们人均GDP已经达到了1000美金这个阶段的时候，怎么实现一种可持续、稳步的健康的发展，是不是能够按照我们的计划全面地实现小康目标？要从质量上真正地全面地实现这个目标，从现在开始，特别是十一五规划期间是非常关键的五年。我们在取得重大成就的同时，也产生了很多问题，这也是城市化历史上大家都遇到过的一些问题。当然因为我们的人口规模，我们国家的底子，很多问题表现得比较集中，但是总的来说，现在后工业化的那些国家也曾经经历过这样一个阶段，当然他们大概比我们要简单，没有我们来的速度这么快，规模这么大，问题这么错综复杂。

这个规划还是一个建议，还没有最后出台。里边最突出的，给我感受最深刻的，可以用建设和谐社会来概括，这个目标在世界历史上是有创意的。要在继续坚持发展是硬道理的基础上，树立科学发展观。实际上非常素朴地去理解的话，给我们最重要的信息，就是要转变发展模式，或者说转变一种观念。这五年对我国各行各业来说至关重要，简单地追求数量上的发展，无论是城镇化的速度、GDP的速度，显然都有了很大的问题。在此基础上，如何提高发展质量，落实五个统筹，全面实现经济和社会、环境的协调可持续发展，是这五年规划里边需要努力的一个方向。基于这种基本的理念和指导思想的学习，我对城镇化的理解，主要有这么五个方面：

稳步推进健康城镇化的进程

第一，对于城镇化来说，工业化战略仍然是我们的国家战略，必须推进工业化。在工业化战略没有变的前提下，中国要实现和平崛起，实现全面的小康，立于世界民族之林，解决三农问题等等，城镇化的战略仍然没有变。但是在这里边，中央给我们提出了一个非常重要的信息，需要我们思考和努力付诸实践的，是这不是一种农业人口向非农人口简单的转移，而是要全面地实现一种健康的城市化，稳步推进健康城镇化的进程，这是我的第一个理解。那么显然，今后五年的趋势，稳步和推进是关键。你任何的转型，都应该在稳步基础上推进。既要稳步，还要推进，这是非常重要的。这就涉及到我们要重新审视、科学地论证我们城镇化的速度、规模，包括格局问题。现在东、中、西部三大战略，加上东北老工业基地的振兴，国家的政策实际上是很到位了。在这个大的框架之下，我们的城镇化的格局，包括规模和速度，应该有一种科学发展观指导下的非常实事求是的目标，这是非常重要的。前几年我们是1.44个百分点的增长速度，现在看来，从全国平均水平来说，这个目标还是高了。一般意义上来讲，我也非常同意大概在0.8个百分点上下，或者在发展快一点的地方，条件好一点的地方，接近1个百分点。

在这个基础上，健康城镇化很重要的一点，就是城市化不仅仅是一个量的追求，最重要的是要追求一种质量，这是我们当前最应该努力的。这种质量怎么去理解，也是当前我们一个非常重要的、需要思考的问题，我觉得我们当前最应该追求的是一种社会公平意识下的质量，这可能是比较重要的。个别人的质量和全民的质量，包括城乡之间的差距、东中西部的差距，实际上都可以用质量来概括。稳步推进健康城镇化，反映在人口集聚的速度、区位都可能带来一些变化，当然这主要是集中在珠三角、长三角和京津唐三大城市密集区是怎样一种格局，我觉得这方面有很多研究，我也有兴趣来做这个研究，参与这些事情，这是第一点。

走有中国特色的城镇化道路

第二点，未来的趋势，或者说给我们的任务，实际上是我们要坚持走一条具有中国特色的城镇化道路。这不是简单地说我们不接受西方的东西，或者说我们东中西怎么样。中国的特色是什么？中国是一个人口多，土地资源比较紧缺、宜居的环境还不是那么理想的一个地方，这是中国的特色。再一个就是在中国的近现代史上，经历了很多特定的历史过程，所以我们的经济基础、工业化的基础都还比较弱。尽管我们取得了很多的成绩，但是我们必须看到，我们付出的努力是很大的。在这个基础上，现在我们要加速城镇化，全面推进小康，要坚持中国特色，具体有这么几点需要我们来集中思考，付诸实践的。

第一，基于我们的特点，我们要有一个安全意识。所谓的安全意识，用我们的行话来说，就是一个承载力的意识。我们的城镇化，必须有一个承载力的概念。承载力的概念，通常地，强调得比较多的是两个承载力，或者说是两个安全问题。一个是基于粮食安全底线的土地承载力的问题，我们是一个13亿的大国，必须重视粮食安全问题，这不是说你有钱没钱在国际上能不能买的问题，不是那么简单。粮食安全问题，土地的承载力问题，实际上是我们城镇化规模非常重要的一个约束条件。

第二，是生态或环境的安全格局的问题。这里边就有一个环境的容量的问题。我们的土地资源很紧缺，除此之外，水资源等很多资源也不是无限的。比方说北方有些地方是缺水地区，南方在量上不缺，实际广义地说在质上也是缺水的，这个承载力实际上也对我们城镇化的模式，包括规模和速度，都应该成为一种约束条件。

第三个承载力我们谈得很少，最近有些专家在谈，我也是非常赞同的，实际上就是我们在城镇化的过程中，在人口向大城市、中等城市转移的过程中，绝对不能简单地追求放下锄刀我就是城镇人的做法。那么这里边就还有一个承载力——就业岗位的承载力，我觉得这确实非常重要。没有工业化的基础，没有就业岗位的支持，城镇化绝对是不健康的。所以下一步，包括解决城乡之间的问题，包括一些社会保障和教育问题，在做这个的过程中，我个人觉得过分地计划地去推行还是有问题的。

在这三个承载力的基础上，我们城镇化的道路，我们的模式问题是一个非常大的问题。这里边，简单地说，我的想法是不能走美国的路。当然不是说美国不好，美国的很多经验我们需要学，但是我们一定要走集约化城镇化的道路。我们要建设节约型的社会，对于城市规划、土地利用来说，建立一种集约性的城市是非常重要的，在这里面紧凑城市的模式还有很多值得讨论的地方，有很多课题可以研究。但是我们在宜居、环境、舒适的前提下，怎么实现集约化的这样一种模式非常重要。

城市的规模，包括我们的住居形态，你是大户型还是200-300平米？300-400平米都不少见，这就有问题了。中国特色的城镇化道路，这是个非常现实的问题，不是说我是中国人，走的一定是中国特色的东西，其实回过头来想想，我们现在走的模式，我看基本上都缺乏中国特色。除了在体制上能够强调我们的个性之外，都是学人家的。我们的很多环境问题、土地问题、城市问题，一步都没超过西方走过的那些弯路。当然我们有客观的原因，来得快，问题复杂。这是我对城镇化的第二点理解。

中国特色的城镇化道路，这里边我主要强调有三个承载力的问题。树立一种集约化的增长模式，这是非常重要的。在这里我还要补充一点，我们必须认识到我们文化的特点。所有的城镇化的模式，包括工业化的模式，绝离不开文化的背景。我们的很多模式，包括我们自己在做规划也好，离开了中国这种传统的背景，我觉得就会有问题。我们的和谐社会，多少要和西方的价值观、背景有差异。什么叫和谐？尽管它是个很抽象的概念，但是有很多具体的问题需要我们去解决。

重视城市群的规划

第三，在未来五年或者更长的时间里，区域统筹和城乡统筹跟城镇化的模式关系更密切了。实际上回顾我们的城镇发展战略，小城镇大战略也好，或者是集中、优先发展大城市也好，还是有很多可以反思和总结经验的地方。我们自身几年的实践发现，无论走哪个极端都是有问题的。所以首先应该坚持大中小城市和小城镇协调发展的这样一种指导思想，然后提高城镇整体的发展能力。这里边就有一个从整个国土尺度上的合理布局的问题。这一次胡锦涛总书记在讲话中，谈到了要充分地借用市场对于城镇的集聚力量。这句话我还需要理解，但是我想这给了我们一个信息。我是反对用企业经营的手段来经营城市的，但是市场的力量是需要的。所以怎么引导国家的一些大型基础设施的投入等等，还是很关键的。

关于区域协调和城乡协调的问题，既然是强调协调发展，在这种大中小城市协调发展的过程中，我觉得要抓好两头。第一，要把中心城市继续做强。实际上中央也谈到了要增强大城市，特别是区域中心城市要做强。另一头，要注重、关注、扶持县域经济的发展。这里边最近有些讨论，我还是比较赞同有些观点。对于中小城市是不是要注意自己的比较优势和自己的一些特色，这个我觉得很重要。因为都想把自己做成最强最大的，做不了最大的，一定要把它做成最强的这种观念，某种程度上，我觉得跟科学发展观还是有冲突。那么，在抓好这两头的同时，实际上我们还要引导小城镇和农村的建设。通过城市以城带乡，也是这一次比较明确的一个观点。

这是我对区域协调和城乡协调这两个方面的理解。在这次会议上，一些经济学家非常认可城市群和都市圈，或者说都市区的这样一种规划，这给我的印象非常深。很多经济学家谈到了应该重视城市群的规划，城市群的集聚能力。我的理解，在城市群这个尺度上，我们最主要要做的事情，第一是协调，或者说主要就是协调，当然这种协调可能会有几种不同的背景。最近我参加了很多规划的论证、评审，包括海南的，武汉的等等，我觉得协调是最重要的。但是协调分各种不同的类型，我们大中小城市解决协调发展问题，最好的空间单元就是城市群。当然，从大的国策者来说，东中西部的发展战略是一个大的战略，如果再在下一个层面，在实践的层面，解决大中小城镇，包括大中小城市和城乡的协调发展，最能够涉及到关键问题的，还是城市群这个空间尺度，这是我的想法。之所以这样，就是城市群的这样一个尺度里边能够解决协调问题，或者说我主张通过这个规划，来协调发展问题。当然这里边协调可能有几种类型：一种是像珠三角的这种协调问题，包括资源共享等各方面矛盾冲突上的一些协调。我曾经说过，珠三角的城市群的规划具有非常的特殊性，或者简单地说，它在全国不具有全面推广的普适性的意义，这是一种协调。还有一种比较有普适性意义的，像山东半岛，或者成都平原，这些地区有了相当的基础，它们的协调主要体现在结构优化上。在城市群的这样一个尺度上，怎么能够实现结构的优化，这个概念非常重要。结构的优化实际上跟协调是相关的，所谓结构优化，就是有所为有所不为，不能你大城市要做成领头羊，我小城市也不服输，也要争，这就有问题了。当然这种意识也不是一件坏事，但是在科学发展观的指导下，是不是应该有一个协调意识，就是大家有一个合理的分工，大城市也要把有些利益让给周边的城市，让给中小城市，这个非常重要。我们的城市群的这种协调，城乡统筹也好，区域统筹也好，非常重要的是在一个更大的空间范围里边怎么样去实现资源的各方面的优化，我们现在缺的就是这个。恶性竞争，然后互相拆台，结果谁也没得到好处。我觉得要解决这个问题，很重要的还是在城市群这个尺度上去做，它不仅仅是一个空间的规划，一定要有社会经济规划做基础，并且也要有空间规划。如果只是传统的社会经济计划，不落到空间上，也是有问题的。那么这里边当然要体现在我们的国土利用规划以及一些层面的内容中。比方说，土地安全问题，粮食安全问题和生态环境的安全问题。所以我个人觉得，在今后的五年里边，城市群的规划应该成为我们研究区域协调问题的一个非常重要的空间尺度，或者一种规划，当然它不是一个法定规划，无论从哪个意义上讲。但是我觉得这个过程很重要，大家形成价值观的共识很重要。最近我觉得很兴奋的是，很多经济学家非常认可城市群的概念，包括国务院发展研究中心的一些人。

另外，在区域协调或者城乡协调方面，城市区、都市区，或者都市圈这个层面的协调也是非常重要的，特别是城乡统筹的问题。刚才我讲了城市区对于区域统筹，特别是大中小城市和城镇的统筹问题是非常重要的。城乡统筹的问题，要通过城市区的这样一个空间尺度来解决。因为我们现在城市都很大，城市要脱离狭隘的城市建设区和乡村、包括郊区分开去做的观念，要一体化地去做。城市区不是一个行政辖区，也区别于城市经济区的概念。城市区是在强调城市经济联系为主要联系的基础上，空间上的一个密集区。根据我最近的实践，城市区有三种可能：第一种，城市区大于城市行政区划。另外一种，是正好等于城市行政区划。还有，小于的也有。比如说，哈尔滨还有湖北的宜昌，它们的城市区小于行政区划。像哈尔滨很有意思，因为哈尔滨市本身就在市域的很偏的一个地方，180公里的范围居然没出它的行政区划。就这种地方，城市去讲紧密联系的话，就要小于行政区划。而像我做的济南都市圈的规划，那就是1+6，几个地级市，什么泰安、淄博、滨州、聊城全在里边了。城市区实际上是紧密联系的，无论它等于行政区划也好，大于或小于行政区划也好，我们都要淡化行政区划的意识，然后在这个空间范围里，或者说在一个比较大的范围里，来重新考虑城乡一体化，特别是产业功能在空间中的组织问题。否则的话，我只能在城市里边放，或者是我下面的小镇都是搞自己的，这个就有问题，因此统筹很重要，这里边其实也有一个结构的优化问题。

建设社会主义新农村

第四点，社会主义新农村建设现在讨论得很热，听说中央正在秘密地制定一些非常重大的举措，这对于我们整个行业的影响都会很大。新农村建设，作为一个重大的历史任务，在十一五规划的建议里边已经明确地提出来了，最近很快会出现一个新农村建设的高潮，这对于我们城镇化整个的格局会有非常重大的影响。因为要建立和谐社会，要缩小改革开放20年来形成的一些差距，中央要给农村钱，要有名分，不能说救济，那么很重要的，就是说我们现在的很多差距，农村其实有积极性，也有很多自在的一些动力，但是很重要的可能是差在了基础设施上，包括一些政策上的问题。所以最近中央实际上是要在农村的基础设施建设上有很大的投入。我听说建设部的预算是一万五千亿，全国还有其他一些单位的预测，有比这少一个数量级的，还有比这多一两个数量级的，这是不得了的一个数，这个规模是很大的。因为中央已经提到了，解决三农问题的一个非常重要的途径之一实际上是新农村的建设，这里边当然提到了工业反哺农业等很多观点，我觉得对我们的城镇化是不是也会有影响？包括人口的转移。因为中央这么大的投入，如果中央说要放弃农村，你解决三农问题，解决农村问题，解决剩余劳动力问题的唯一途径就是城市的话，中央就不会那么做。这个城市实际上指的是中小城市，包括城镇，城镇自身也有一个稳定的问题。当然这里边，包括道路、教育等基础设施建设，中央都会有很大的投入，不转变观念不行。我举一个例子，就是北京这5000多个自然村，其中包括了3000多个行政村，光是修道路，简单地初算，总延长是10000多公里，这个工作量不得了。我们在这个发展的过程中，重点是不是完全转移，我不这么认为，但是会有相当的转移。这个重心不是说就集中在前几年完全由市场去做，就集中在大城市东部沿海地区，这个就有问题，所以我觉得新农村建设一定会成为我们未来几年的一个重点，那么反过来会影响我们目前为止的一些模式。

建立可持续的城市管理机制

最后一点，在这个过程中，建立健全、稳步推进健康城镇化的一种机制很重要。社会保障、住宅制度、公共服务等等，这些都非常重要，绝对不可偏少。最近我们出现了政府跟房地产开发商一起去搞房地产开发的问题，除了有我们制度上的很多问题和很多人的问题之外，其中很重要的，是不是应该迅速地或者是尽快地建立健全城市的财政体系？有的时候我们也能理解，这个市长他的财政收入渠道实际上是很有限的，然后别的他又拿不到钱，但是你很多事情全都要他干，包括社会保障、低保等等。我觉得这个问题对于我们国家的城市管理来说是当务之急，但是这个一下子到位可能也有问题，有难度，但是是不是应该尽快地理顺、建立城市的财政体制。在国外做规划的时候，我觉得财政支出，、税收、公共投入都是很清晰，并且每年你的绩效或者你的成果，要向社会有一个公示，就是你每年所有的财政收入有多少，干了什么，包括修路，修学校这些都是非常清楚的。我们现在怎么能一清二楚呢，实际上来得就不清楚，花得更不清楚了。

归结起来，我觉得第五点是不是我们最近正在讨论的，可持续城市的管理概念，或者说可持续性城市的管理概念。欧盟已经有了十几年的经验，我在南宁的会上谈到了欧盟的启示和我们实现健康城市化的空间途径问题。这里边我觉得可持续性城市的管理问题强调可持续的城市管理，因为我们一提到发展问题，多数都是环境、生态学家就出面了，就是他们的事情了。我觉得欧盟的经验，就是强调要从五个维度上去实现可持续，包括环境和生态的问题。如果没有经济、社会，包括文化维度的可持续发展，环境问题解决不了。实际上我们新农村建设，涉及到了社会、经济、文化很多方面的问题。所谓五个维度，大的有社会、经济、环境三大块，再细说，实际上是五个维度，经济、社会，然后是生态环境，还有空间和文化，这都是非常重要的。既然这些是我们未来五年的主要任务，所以我想我们整个城市化的进程模式都会体现在这里。

在这五个之外，刚才叶教授谈到了三大城市圈的问题，特别是关系到京津唐的问题。我看十一五规划中，包括温家宝总理的讲话里，特别提到了滨海新区。十五期间我们曾经帮天津泰达做规划的时候，我们就强调了这个概念，但是一直因为体制等问题没有理顺。我觉得京津冀、京津唐城市群，在十一五期间，优化、再提升它的整体的竞争力还是很重要。我觉得对于这个地区，最重要的问题，特别是在城镇化的问题上，一个非常重要的问题是解决这个地区的城乡二元结构。所以我讲京津冀地区的城市群的发展，跟珠三角、长三角应该有不同的模式，我觉得这里边一个非常重要的课题，是要尽快解决二元结构的问题，改善二元结构，否则的话，就会大城市人口越来越多，那个地方仍然是穷得一塌糊涂，这不行。

关于长三角，我觉得协调也区别于珠三角，它主要是一体化的问题。所谓一体化的问题，就是说实际上上海自己的行政力量太厉害了，和苏南地区，和浙江的浙北地区联系太紧密了，活力非常强，有资源的冲突等，但是也不像珠三角这么突出，最重要的问题还是要怎么突破行政区划的利益的保守问题。长三角互相之间的沟通合作是比较差的，我觉得主要来自于政府之间的障碍，这种历史上的障碍比较大，长三角主要是这个问题，它实际上可以做得更强更大，特别是对长江中上游地区的拉动和辐射作用应该更强，但是城市政府之间的行政障碍还是比较强的。

（中国城市网总编室姚敏根据录音整理，摄影：姚敏）