第一，市政公用事业改革，不是政府推卸职责的改革

    城市当中的公交、燃气、供水、绿化、垃圾处理等市政公用事业，过去在计划体制都是政府背的。市政公用事业支出也就占了当地政府财政支出的相当一部分。从某种意义上讲成了政府的包袱。现在讲市政公用事业改革，有的项目和外方合资了，有些公用事业企业改制了，有的项目委托出去了，但不管理怎么改，政府该补的还得补，政府该拿的还得拿。过去一个城市用于市政公用事业的经费一年是10个亿，现在改革了你还得掏这些钱啊。而且随着城市发展你还要掏得更多，只不过你补的、拿的，比过去更合理了、更科学了、更有成效了。绝对不是改革了，地方就可以不拿钱了，更不可以一改了之、一卖了之，没有责任了。改革的目的是改进市政公用事业项目管理方式、经营方式、降低成本，提高效益，为群众提供品种更丰富、质量更高的公用事业产品和服务。有些地方把城市的市政工程公司作了股份制改革，这很好。但过去给的市政维护的费用没了；有些地方把自来水公司改制了，但差价补贴没有了。地方政府不再掏了，承租企业是不会掏的，你让他掏，他肯定是向老百姓要，而作为市政公用事业的很多项目是很难向作为个体存在的居民要钱的。所以市政公用事业不管怎么改，市政公用事业仍然是政府的重要责任，是政府不能推卸的重要职责。

    第二，市政公用事业改革，不是政府集资敛财的改革

    市政公用事业实行市场多元化和股权多元化是必要的，它可以缓解市政公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾，也可以改善公用事业行业和企业相对落后的经营状况。虽然有筹集资金的作用，但不是改革的目的。在改革当中，很多国内和国外的投资主体，十分积极地与地方政府商议合资合作事项，开发或承办地方的市政公用事业项目。这些企业开价最多的就是承诺会有多少资金投入，而这点正中地方政府下怀，因为地方政府正在为建水厂、建污水厂、建燃气厂没有资金来源犯愁。只要你能拿钱来，特许经营合同很容易就给你签了，而对投资方的服务经验、服务能力、市场秩序很少注意。还有对项目资金到底是企业的钱还是国内银行的钱，也就不那么深究了。不能把公用事业改革简单地变成开辟新的融资渠道，只要你能给钱有投资，我就同你合作，把市政公用事业项目的经营权给你，把市场给你。这是很危险的。因为不少企业给出的开价只不过是敲门砖，真正看中的是地方市政公用事业市场相对垄断的和稳定的收益。地方在比较竞标合同的时候，不能只看谁的投资最多，而应当多看看谁的服务最好，能够保证稳定持续服务，并且从战略的角度看如何对公用事业改革和发展有利。

    第三，市政公用事业改革，不是公共资源私有化改革

    现在一些地方开始对公用事业项目实行特许经营制度，这是市政公用事业改革在经营方式层面改革的一个重要制度。但是不管你是什么形式，委托、租赁、承包、合作、代建，都要坚持一个原则，那就是国有资产和公共资源始终要坚持姓“公”。如果公共资源和国有资产改姓“私”了，那也就不叫特许经营了，特许经营也就不存在了。因为资产是他的，公共资源也成了他的，那就没有一个经营期限问题，也就没有到期后资产的移交问题。我们现在鼓励发展公用事业项目用BOT、TOT形式来开发建设，但最终他是要把资产和公共资源交给政府的。10年也好，20年也好，企业最终是要把建好的自来水厂、污水厂、燃气厂交给政府的。如果地方的改革，公共资源和国有资产都改姓“私”了，那一定是败笔。国有资产可以退出一部分，但公共资源一定是姓“公”的。这一点必须明确。

    第四，市政公用事业改革，不是淡化政府监管的改革

    市政公用事业改革大体是沿着“政企分开”—“企业改制”—“市场多元”—“特许经营”这几个大的环节进行的。但终端的表现形式似乎就是公用事业单位企业化了，公用事业项目运营市场化了。似乎政府不应当再插手，不应该再管得太多。美其名曰叫不能干涉企业的自主经营。这是大错特错。虽然很多市政公用事业项目都按照市场机制和市场办法交给企业去经营和管理了，但在这种情况下更需要政府加强监督管理。在实际工作中出现的一些情况也充分说明了这个问题。一些地方的市政公用事业项目由原来的企业和新的承租企业签订特许经营合同，当然也就很难写进去政府监管的条款；一些地方虽然是政府与新的承租企业签订特许经营合同，但总感到公用事业项目已经交给企业了，好像管得太多就干涉了企业的经营活动，所以在合同里也没有多少政府必要的监管条款。造成公用事业产品与服务的项目内容和质量标准处于是失控的状态。无事则已，出事就是社会稳定和安全问题。现在是市场经济，监管应当更多地研究市场机制和市场的办法，但政府监管绝不可手软，因为政府维护的是公共资源的安全和人民群众的利益。

深圳城市给排水引入外资的实例

    2001年，深圳市发布《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，提出打破市场垄断，实行投资主体多元化，进一步发挥市场调控的基础作用，保护公平竞争和投资者合法权益的基本方针。对深圳市政公用事业改革，特别是城市供水和排水改革发挥了重要的推动作用，在短短的几年时间里，改革工作取得了实质性进展。

    2002年，深圳市决定组建市水务集团，将原市排水管理处属下的污水处理厂及排水管网，整体并入市水务集团，集团围绕建立现代企业制度进行了全面改革。不久（2003年）市水务集团将其旗下45%的股份，以33亿元价格转让给北京首创集团（法方投资），并获得市政府30年排水及污水处理特许经营权。深圳城市排水体制和机制改革，形成了城市供水和排水统一管理的经营模式，促进了城市排水及污水处理等城市公用事业发展。

    随着改革进程的深入，特别是城市建设的迅速发展，城市排水事业改革逐渐暴露出越来越多的问题。突出表现在：一是由于市场化改革导致排水管网、污水处理厂等排水设施的建设融资渠道发生变化，原有的城市排水管网建设计划难以落实；二是排水设施拆旧成本核算不科学，自2002年以来，污水处理费综合单价从0.27元/m³提高到1.05元/m³。提价速度之快已接近社会承受能力的上限；三是排水管网运营管理仍按行政区域划分，与排水管网的自然流域作业相互矛盾，部分区域交界处出现“三不管”的状态，污水收集率处于较低水平，造成污水处理设施大量空置和资源严重浪费；四是政府给企业的特许经营授权不规范，仅签订了特许经营授权书而没有内容全面的特许合同，缺少政府对资产安全及运营安全等监管条款，使城市排水及污水处理运营存在着较大风险。深圳城市排水事业发展和改革面临着巨大压力和新的挑战。

    问题：引入外资后，如何保障城市市政公用事业健康发展。

八、问题该明确了

    城市公用事业改革，摸石头过河有一段时间了。摸石头过河有好处，约束少，什么都可以试；不好的是可能会走弯路，甚至会付出很大的代价。所以摸石头过河可以，但摸一段之后，该回过头来总结一下经验。过去几年里，大家议论比较多的一些问题，经过地方丰富实践和经验总结，现在看已经越来越明朗，问题该明确了。

    一、不能盲目搞厂网分离。在改革之初，提出厂网分离是从经营性和非经营性资产的角度，也是从改革的稳妥性出发的。“厂”作为供水、污水处理等生产企业，具有比较明显的经营性特征，而城市管网的唯一性，使管网具有更多的社会性和公益性。为推动改革，吸引更多社会资金和民营企业进入公用事业，改革初期提出厂网分离是有道理的。但随着城市公用事业改革的深入，特别是随着我国国民经济的迅速发展，厂网分离改革也确实暴露出一些问题。很明显，厂是搛钱的，网是赔钱的。有同志讲，厂的好处都给了外方，网的责任都留给了政府。当然这话可能有些极端。但厂网毕竟是一个事业的不同部分，是一个完整的系统，有着紧密的联系。改革中厂网是分是统，要结合当地实际，因地制宜，实事求是。在政府职责不变和政府财政支持不变的前提下，分开经营，城市的厂网经营可以做到收支平衡，达到良性互动发展，就分开经营；统一经营，城市的厂网可以做到收支平衡，做到良性统筹发展，就统一经营。不能说一定分好还是统好。

    二、不能盲目搞事改企改革。城市市政公用事业单位，自来水、燃气、公交公司等，在计划经济体制下基本上都是事业单位。在市场经济体制下，在公用事业改革的呼声下，地方公用事业单位事改企工作进展很快，很多地方的事业单位已经变成了企业。事改企要不要改，能不能改，答案当然是肯定的。但是不能为了事改企而事改企，更不能变成为了政府推卸责任的事改企。理由很简单，提供公共产品和公共服务是政府的重要责任。在计划经济体制下，市政公用事业都是政府投资经营，这并没有错，因为这是政府的职责。在市场经济体制下，事业单位是不是都要改成企业，答案显然是否定的。因为提供公共产品和公共服务仍是政府的职责，随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，政府的公共职能只能会不断得到强化。事业单位改革的目的，是为了加快发展、提高效率。现在城市公用事业单位还在申请补贴，申请财政拨款。事业单位都改成企业了，财政拨款还怎么要，事业补贴还怎么要？事业单位都改成企业了，国家对企业征收的税费要不要交？城市公用事业的社会性和公益性是不会改变的，一边需要财政补贴，一边又要交足企业税款，这样的事业单位改成企业，还不如保留事业单位。保留部分事业单位，但要引入市场机制，实行企业经营管理，提高事业单位的服务质量，一样可以达到加快发展、提高效率目的。这也有利于保持和加强政府对公用事业监管和控制力。

    三、不能盲目出让国有产权。目前很多地方的公用事业国有企业把产权转让了。老百讲说得通俗叫卖掉了。产权改革的目的是什么，最直接的目的两个，一个是竞争机制，搞活企业；一个是扩大融资，促进发展。但国有企业产权卖掉是不是就可以实现目的了，现在看很难做出肯定的答复。国有企业能不能搞活，不在于一定要引入新的股东，关键在于能不能引入市场机制，能不能解决包袱，能不能享有和外企一样的待遇。天津环球磁卡集团公司是国有企业，没有转让股权现在已经进入世界500强了。国有股权卖掉后，股东追求的是市场利益，公用事业企业成了资本追求市场利益的工具，城市公用事业发展规划难以落实，政府控制力下降。公用事业企业产权转让看不到多少好处。现在国内将转让出去的产权回购的例子已经不在少数，应当引起足够的重视。为什么不可以在经营权的转让上多下功夫呢？政府是公用事业的投资主体，但可以不是经营主体。经营权可以放开，谁经营得好就让谁来经营，经营得不好的政府可以换一家经营公司来做。

   四、不能盲目高价出让经营权。很多地方在出让公用事业项目特许经营权时，往往以政府最初审定的公用事业项目出让价格，高出几倍的价格出让特许经营权。合肥市王小茔污水厂，政府2.4亿元出让价，结果4.8亿元转让给了柏林水务。表面上看，似乎政府拿到了更多的资金，似乎改革是大获成功。但本质上看，投资者肯于投入几倍或数倍的资金拿到一个公用事业项目，是不会白拿的。投资者的投资一定是要收回的，而且是只会多不会少。4.8亿元的协议价谁来买单，最终还是消费者，是城市的居民。以高出数倍的出让价格拿到经营权后，通过申请政府提高产品和服务价格，已经成为承租者收回投入的最便捷的方法，深圳市在短短的三年时间里，污水处理费已经从二毛五提高到了一块零五，已近人民群众承受能力的上限。公用事业特许经营权的出让价格不是越高越好，必须控制在合理的出让价格范围以内，以维护人民群众的切身利益。