罗亚蒙 吕斌 叶裕民 葛剑雄

论“城市综合承载力”

中国建设报记者 牛建宏

中国建设报2006年2月9日-11日连续三天连载中国建设报记者牛建宏同志的系列专家访谈——《关注提高城市综合承载能力》，很有价值，现予转发，供大家学习、参考。

中国城市网总编辑罗亚蒙

《关注提高城市综合承载能力》之一

“城市综合承载力”意指何方？

在最近召开的北京“两会”上，北京市市长王岐山作了《关于北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的报告》，报告提出，初步预计，2005年全市常住人口已经超过1530万，五年增加166万，对城市基础设施、资源环境的承载能力提出新挑战。

有关专家介绍，根据《北京国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》，2010年，北京常住人口规划控制在1600万人左右。据悉，这个数据是市规划委从生态环境承载能力、资源条件、劳动就业等方面论证后确定的，深入分析城市发展的重要条件，尤其是资源环境的承载能力。

专家称，目前北京市人口规模已达到水资源的承受力。水资源是个硬尺度，即使南水北调，也难以满足更多人口对水的需求，所以需要控制。否则，北京可能步入城市化的拉美陷阱。

上述问题，将我们的目光引向一个令人关注的话题——城市综合承载能力。

其实早在2005年1月，建设部就下发了《关于加强城市总体规划修编和审批工作的通知》，要求各地在修编城市总体规划前，着眼城市的发展目标和发展可能，从土地、水、能源和环境等城市长远的发展保障出发，组织空间发展战略研究，前瞻性地研究城市的定位和空间布局等战略问题；要客观分析资源条件和制约因素，着重研究城市的综合承载能力，解决好资源保护、生态建设、重大基础设施建设等城市发展的主要环节。

我国制定的“十一五”规划也明确规定，要坚持大中小城市和小城镇协调发展；提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。

在前不久召开的全国建设工作会议上，建设部部长汪光焘也一再强调，“城市综合承载能力不强”，“城市要在国民经济和社会发展中发挥更大作用，不断提高综合承载能力”。

那么究竟什么是“城市综合承载能力”?或者说，“城市综合承载能力”意指何方?

中国城市网总编辑、中国城市科学研究会中小城市分会常委、副秘书长罗亚蒙研究员认为，一座城市就像在大海上航行的轮船，承载力是有限的，如果不对城市规模进行科学调控，城市就会超出其承载能力，随之而来的是，将会导致城市环境恶化，市民生存质量下降。

他举例说，汉唐长安城的悲剧正好说明了这一点：汉长安城号称当时世界第一大城，至隋初，使用近800年的汉长安城已是污水沉淀、壅底难泄，连饮水也成问题。隋文帝只好废弃旧都，另建新都——大兴城 (即唐长安城)。唐长安城当时是世界上最繁华的国际大都市，但它对环境的破坏和对资源的掠夺也是灾难性的。唐代中期维修宫殿，附近的山上已没有大树，要远涉黄河到今山西砍伐木材。由于人口剧增，经由洛阳水路转运的粮食难以为继，有时连皇帝也为吃饭发愁。唐末，朱温挟唐昭宗徙都洛阳，长安居民按籍迁居，长安(今西安)成了永远的废都。    ，

在罗亚蒙看来，城市综合承载力包括两种，一是战略意义上的城市承载力，一是技术层面上的城市承载力。研究城市的综合承载能力，首先要解决战略意义上的承载力的问题，主要包括：城市的地理基础承载能力，如水和土地等，这是最根本的承载能力，决定了城市能建多大，比如延安、敦煌这样严重缺水的城市，无论怎样发展，也是不可能和吉林、襄樊这样丰水的城市相比的，因为水资源的供养量已经决定了他们最后的城市人口容量；二是城市的功能，即城市的发展动力问题，决定了一个城市能有多大。比如上海以及长三角的一些城市由于具有强大的区域推动力，同时，也就具有了强大的城市综合承载力。

就北京而言，理论上是可以发展到廊坊天津等地，因为作为一个国家的经济政治文化中心，其发展动力是没有问题的，但北京能够建多大是需要研究的，因为这是由一个城市的地理基础承载能力所决定的。“北京能建很大，但又不能够建设很大，这是北京以及所有的城市建设自身所面临的一个矛盾纠葛”，所以一个城市在建设中，一定要考虑他的综合承载力，超过了城市的综合承载能力再发展，就要出大问题，“城市就有可能变成一个恐惧的城市。”罗亚蒙说。

中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授认为，虽然目前有关城市综合承载力还没有一个确定的概念，但是提出城市发展要考虑城市的综合承载力是一个很大的进步，是中国当前实现社会进步、经济发展、建立以人为本的和谐社会的需要。城市建设规划部门与时俱进提出城市综合承载力的理念，是一个巨大的进步，是十分值得肯定的。

叶裕民说，城市综合承载力是指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及经济社会活动的承载能力。也就是说，城市综合承载力已经超越了原来资源环境承载力的概念，应该有一个新的内涵，这个内涵就是经济社会活动的承载能力，即整个城市对大的人口总量能容纳多少，能承担多少就业，能提供多少良好的生活质量等，所谓综合承载力，主要应该包括资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力，这是一个有机的结合，而不是简单的相加。

叶裕民教授

中国城市网特邀城市观察家    中国城市网专家顾问  

中国人民大学区域经济研究所城市室主任

《关注提高城市综合承载能力》之二

城市发展一定要重视综合承载能力

建设部总规划师陈晓丽曾在2005年11月的“城市可持续发展南宁国际会议”上透露，改革开放以来，我国的城市化进程明显加快。与此同时，在许多大中城市不同程度地出现了诸如水资源紧张、能源短缺、废弃物污染、大气环境质量恶化、中心区人口过密、基础设施特别是道路交通设施严重滞后等现代城市通病。这些问题一方面对城市居民的生产、生活带来了现实的负面影响，同时，也给城市系统的正常运转和可持续发展埋下了不容忽视的隐患。

据了解，深圳“十五”计划制定的2005年人口规划目标为480万人，目前深圳实际管理人口超过1000万。人口总量的大幅增长，对深圳城市可承载力构成严峻挑战。近年来，深圳资源“瓶颈”问题凸显，城市发展空间不足，水、电、油、运全面紧张。

中国城市网总编辑、中国城市科学研究会中小城市分会常委、副秘书长罗亚蒙研究员说，多年来，中国的城市建设偏重主观愿望而忽视地理基础的承载能力。主要表现在人口的急剧增加和对资源的掠夺式利用，无限的人口膨胀、无限的扩张性建设，最终使城市不堪重负。

他举例说，建国后西安城市建成区面积从约20平方公里猛增到160多平方公里，市区人口也从约20万猛增到约300万。巨大的生存压力迫使西安对地下水资源进行掠夺性的开采。由于地下水开采过量，曾使大雁塔出现沉降、倾斜，市内出现地裂缝10条，形成在地表露出明显的地裂缝总长度约40公里，地裂缝展布范围约150平方公里。每到夏季，西安就会出现水荒，有的地方停水长达一个多月。

北京大学环境学院城市与区域规划系主任吕斌教授认为，中国人口多，土地资源比较紧缺，宜居的环境还不是那么理想，要讨论城市综合承载力，必须强调三个承载力：一个是基于粮食安全底线的土地承载力的问题，实际上是我们城镇化规模非常重要的一个约束条件。第二个是环境资源承载力，即生态或环境的安全格局的问题。这个承载力也对我们城镇化的模式包括规模和速度，成为一种约束条件。第三个承载力是就业岗位的承载力，即在城镇化的过程中，在人口向大城市、中等城市转移的过程中，绝对不能简单地追求“放下锄头我就是城镇人”的做法。没有工业化的基础，没有就业岗位的支持，城镇化绝对是不健康的。

中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授分析说，从笼统的时间上划分，对中国城市承载力研究和认识可以分为四个阶段：

第一阶段从建国到上世纪80年代，可以说是不考虑或者极少考虑城市承载力的阶段，以经济建设为中心，主要考虑经济发展和增长，城市主要考虑建什么企业，建什么工厂，不考虑资源环境的需要，不考虑基础设施的有没有，更加不考虑人的生存需要。

第二阶段从上世纪80年代到90年代，这是开始考虑城市的自然资源和自然环境承载力的阶段，城市发展已经开始考虑需要多少水，需要多少地，但仍然是以经济建设为主，只是兼顾考虑到资源环境的承载力需要。

“在这个阶段里，虽然政府提出了对环境的考虑，但重视的程度还不够，造成了很多城市的环境超载，城市的环境承载能力下降。比如很多地方水不够了，就到很远的地方去引水，还比如南方一些城市环境治理没有跟上来，有水但水被污染破坏，造成水质性缺水，这是典型的没有考虑环境的承载力。”叶裕民教授说。

第三阶段是从上世纪90年代到21世纪初。随着经济的快速增长，在大部分城市的发展都超越了本地区的环境承载力的时候，对资源环境的承载力提高到一个很高的高度，非常重视资源环境的承载力问题，进入了一个兼顾城市的资源环境承载力和考虑基础设施承载力的阶段。

叶裕民教授认为，当前，我国正处于第四阶段。就当前情况看，城市公共产品的提供严重滞后，多数城市没有考虑大量城市流动人口的基本生活和发展的需要。当前每年大约有 1500万人左右进入各级各类城市。但是，城市各项公共服务普遍滞后，主要表现为没有提供公平的基础教育和各项社会保障，完全没有考虑流动人口对公共住宅的需求。

“因此，当前最重要的是考虑提供良好的公共服务设施，提高城市对人口及经济社会活动的承载能力。”叶裕民教授说。

在叶裕民教授看来，构建和谐社会要以人为本，即以每一个国民为本，这就需要城市的规划建设不仅要面对本城市的户籍人口，还要面向外来人口。这就需要不仅考虑要提供多少水喝，还要考虑他对公共服务的需求：他要和他的家人生活在一起，孩子到城里来是不是能够上学，老人到城里来能不能享受有关福利。这一系列公共服务设施的承载能力，目前还很弱。

对公共服务设施的承载能力的薄弱，大部分专家也有同感。北京市“两会”期间，有关专家就认为，北京由于中心城区承载过多的人口压力，而新城建设刚刚起步，公共基础设施和服务能力还跟不上，往往吸引了人口去住，却不能满足公共服务的需求。在“十一五”期间，要健全社会公共服务体系，除了提升中心城区的公共服务和公共基础设施的建设之外，还应该实现城市整体空间格局多中心的思想。

吕斌教授

中国城市网专家顾问  北京大学环境学院城市与区域规划系主任

《关注提高城市综合承载能力》之三

如何提高城市综合承载能力

对于如何提高城市综合承载力，不同的专家表达了不同的建议。

中国城市网总编辑、中国城市科学研究会中小城市分会常委、副秘书长罗亚蒙研究员认为，只要科学规划、统筹安排，注重资金的投入，在建设过程中坚决杜绝“面子工程”，彻底改变“重地上，轻地下”的倾向，相对来说，城市基础设施的承载能力是可以提高的。但城市地理基础承载力超出后就不容易恢复，因此，我们在城市建设中，要特别考虑其地理基础的承载力，依据客观条件而非主观愿望研究确定其合理的容量，运用政策、规划等手段调控其规模，实现可持续发展。

复旦大学教授葛剑雄认为，不同的城市、不同的管理方式，甚至同一个城市在不同的阶段，承载力是变化的。一般来讲，人口产生一定压力恰恰是促使城市改善或者增加承载力的动因。例如，上个世纪50年代北京的承载力比现在强了许多。不同的产业、不同的资源利用方式，会导致容纳的人口数量不同。比如说香港，消耗的资源肯定不如北京多，人均产生的效益或GDP肯定比北京高。美国的硅谷消耗的能源相比较而言并不是很大。提高城市的综合承载力可以从这些方面人手。

中国人民大学区域经济研究所城市室主任叶裕民教授认为，城市综合承载力既然有一个结构性的问题，因此解决不同结构的承载力，其对策也是不一样的。

首先，从性质上看，城市的资源环境承载力有硬约束的一面，所谓硬约束，就是很难突破，比如水资源、土地资源等，本地的资源就这么多，如果需要增加资源就要付出很大的成本，才能突破这种刚性，比如说在武汉发展襄樊，那样饮水成本就低多了。因此，首先需要一个全国范围内的基于资源环境承载能力的缄镇体系规划，引导人口向环境容量大的地区多发展城市，环境容量大的城市多吸纳人口，进行经济建设。

叶裕民教授说，城镇体系规划我们一直是有的，但是原来的城镇体系规划没有考虑到环境资源的承载能力，比如没水了是否应该限制?一个地方水很多，是否鼓励人口集中?通过建立一个全国范围内的基于资源环境承载能力的城镇体系规划。我们就可以调整中国的产业布局和人口布局的一个战略，使中国产业和人口大的分布格局与我们的资源环境承载力大致相适应，减少整个城镇化过程当中城市宏观发展的成本。

其次，对于资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力，而且要付出极大的成本才能够提高承载力的地区，要适度限制量的扩张，通过建立节约型产业体系来提高发展质量，更要设定严格的发展边界；鼓励资源环境承载力比较好的区域多发展城市，鼓励资源环境承载力好的城市多积聚资金和人口。

比如京津唐地区，在这个区域里，有大量的资源密集和劳动密集型产业，资源环境的承载能力已经很不足了，应该总规模适度限制，但是适度限制之下，它还有大量的发展余地，这时候就要进行调整：一是行政措施，即设置城市增长的边界，比如假定说北京现在五环以外就不扩张了，那么怎么不扩张呢?就是我们的公共服务不到那了，自来水不到那了，垃圾处理不到那了，公共交通不到那了，这样的话，那些地方就不可能有人，新的生活区不可能起来，新的企业也不可能在那生存，那么就控制住了。这种设立城市增长的边界的作法是很多国家、很多城市都这么去做的，包括美国。二是经济措施，就是调整产业结构，使低技术的、与城市发展质量不相吻合的产业逐渐淘汰出去，怎样淘汰出去呢?不是赶，而要建立一个规范的土地市场，把工业用地纳人土地一级市场，工业用地价格高了，差的企业就进不来了，而城市的门槛就是要靠土地的价格把差企业淘汰到中小城市。

叶裕民教授认为，城市综合承载力的提高又有软约束的一面，比如基础设施，公共服务等。因此对于提高城市的经济社会承载力，政府可以大有作为。可以通过牺牲一些经济量来改善城市的经济社会承载能力，这是政府应该做的，可以通过政府的努力，政府的规划以及制度的创新做到，关键是做还是不做，通过一个什么样的设计去完成这样一个课题，通过制定哪一些政策来提升城市公共服务的承载能力。所以说，城市公共服务承载能力的问题，根子上是一个制度的问题，是我们政府的政策取向问题。

叶裕民教授说，从当前来看，地方政府能够直接改善投资环境，吸引投资，这与他们的发展目标是一致的，也是他们愿意去做的。但是提高公共服务的承载能力与招商引资不是一对一的关系，所以缺乏推动力和吸引力，在这种情况下，如何要求政府采取政策增加公共服务的质量和水平，主要靠法律制度的建设，完善法律制度。